Лекция на тему: Управление в сфере природополльзования и охраны окружающей среды

Правовые основы управления природопользованием и охраной окружающей среды

1.     Понятие и виды управления природопользованием и охраной окружающей среды.

2.     Функции  управления природопользованием и охраной окружающей среды.

3.     Система органов государственного управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

4. Понятие экологического мониторинга

1.       Понятие и виды управления природопользованием и охраной окружающей среды.

Бринчук М.М. определяет управление природопользованием и охраной окружающей среды  как совокупность осуществляемых уполномоченными субъектами действий, направленных на исполнение требований экологического законодательства.

По Боголюбову С.А.  экологического управления  представляет собой совокупность органов и способов осуществления охраны окружающей среды в РФ.

Управление природопользованием и охраной окружающей среды можно определить как   совокупность компетенций уполномоченных органов и их должностных лиц в сфере рационального природопользования и охраны окружающей среды.

Целью управления  является обеспечение  соблюдение требований экологического законодательства. 

В зависимости от статуса осуществляющих управление в сфере природопользования субъектов, М.М. Бринчук выделяет несколько его видов. Это государственное, ведомственное (отраслевое), производственное, общественное и муниципальное управление. Каждому виду свойственны специфические методы, способы и задачи.

Отраслевое (ведомственное) управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется министерствами, государственными комитетами, федеральными службами в пределах своей отрасли или сферы деятельности, если такая деятельность связана с природопользованием или вредным воздействием на окружающую среду. 

Общественное управление природопользованием и охраной окружающей среды  осуществляется общественными формированиями и гражданами.  Наиболее значимыми функциями общественного управления являются участие граждан и общественных формирований в подготовке экологически значимых хозяйственных решений в рамках оценки воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, в принятии таких решений посредством проведения общественной экологической экспертизы, экологическое просвещение и контроль.
   Производственное управление осуществляется в рамках определенного предприятия или организации по соблюдению экологических нормативов и требований экологического законодательства. Производственное управление природопользованием и охраной окружающей среды регулируется преимущественно локальными актами, то есть актами предприятия, с учетом его специфики.
   Муниципальное управление природопользованием и охраной окружающей среды направлено на решение местных экологических проблем и осуществляется исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления на всей территории России.  

К ведению местного самоуправления относятся:

- владение, пользование и распоряжение природными ресурсами, находящимися в муниципальной собственности;

- обеспечение санитарного благополучия населения;

-регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;

- контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

- регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

- благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

- участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

- организация и содержание муниципальной информационной службы.

Государственное управление в области природопользования и охраны окружающей среды означает реализацию всеми уполномоченными на то органами и лицами в рамках своей компетенции экологической политики, которая проводится в соответствии с действующим законодательством, концепциями и стратегиями, принятыми в установленном порядке. 

2.       Функции государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды.

Функция управления - это постоянное направление деятельности по обеспечению эффективной охраны окружающей среды и рационального природопользования. 

Социальные, экономические, экологические и научно технические требования, которые предъявляются к организации охраны окружающей среды, определяют содержание функций управления.

К числу функций управления относятся:

- подзаконное нормотворчество;

- создание системы органов управления в сфере взаимодействия общества и природы;

- координация деятельности по управлению природопользованием и охраной окружающей среды;

- экологическое планирование;

- экологическое нормирование;

- экотехническая регламентация;

- экологическая стандартизация;

- оценка воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду;

- государственная экологическая экспертиза;

-  лицензирование в сфере охраны окружающей среды;

- экологическая сертификация;

- экологический аудит;

-экологический мониторинг (информационная система наблюдений, оценки и прогноза изменений в состоянии окружающей среды, созданная с целью выделения антропогенной составляющей этих изменений на фоне природных процессов);

- учет состояния и использования отдельных природных объектов и окружающей среды в целом, а также вредных                       воздействий;
- экологическое воспитание и образование;

- проведение научных исследований по вопросам окружающей среды;

- экологический   контроль.

3.       Система органов государственного управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

Система органов управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды представляет собой совокупность органов, наделенных конкретной компетенцией для осуществления основных управленческих функций.

Органы государственного управления  природопользования и охраны окружающей среды в зависимости от их компетенции можно подразделить на  органы общей и специальной компетенции.

Органы общей компетенции выделены в особый вид в силу того, что решение вопросов в сфере охраны окружающей среды, во-первых, не является специальной функцией этих органов, а во-вторых, решения данных органов распространяются на всех граждан и различные учреждения, предприятия и организации, находящиеся в пределах территории юрисдикции органов общего управления и, в-третьих, они осуществляют деятельность по охране окружающей среды наряду с решением других задач, отнесенных к их компетенции и не имеющих прямого отношения к экологии, - развитие экономики, управление развитием социальной сферы (здравоохранение, образование и др.), культуры, обороны, космоса и т.д.

Компетенция органов этой подсистемы определена в Конституции РФ и конституциях субъектов Федерации (базовая), а также в общих и специальных актах экологического законодательства, в которых имеются главы о полномочиях соответствующих субъектов. 

К органам общей компетенции относятся Президент РФ, Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления. Эти органы определяют основные на­правления природоохранной политики, утверждают экологические про­граммы, обеспечивают экологическую безопасность, устанавливают правовые основы и нормы в пределах своей компетенции, и т.д.  

Природоохранительная деятельность Президента России регулируется многими актами, включая Конституцию РФ. К важнейшим функциям управленческой деятельности Президента, предусмотренных Конституцией, можно отнести определение основных направлений внутренней и внешней экологической политики государства; издание нормативных правовых актов в данной области; организацию системы федеральных органов исполнительной власти в РФ; гарантии соблюдения экологических прав граждан; обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти в области экологического управления.  в области природопользования и охраны окружающей среды.

Компетенция Правительства РФ и правительств (администраций) субъектов Российской Федерации в сфере природопользования и охраны окружающей среды определена многими нормативными правовыми актами. Основными актами общего характера являются Конституция РФ  (ст. 114 К РФ), Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации", Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Конкретные полномочия этих органов по вопросам природопользования и охраны окружающей среды определяются многими актами специального характера - федеральными и региональными законами, указами Президента РФ и др.

К специализированным относятся органы, созданные исключительно для решения задач в сфере взаимодействия общества и природы. На специализированные органы управления, действующие на разных уровнях, возложены наиболее ответственные функции, связанные с экологическим нормированием, экспертизой, лицензированием, экспертизой, сертификацией, контролем и т.д. В настоящее время специально уполномоченные государственные органы в области природопользования и охраны окружающей среды включают:

·           федеральные министерства;

·           федеральные агентства;

·           федеральные службы.

В соответствии с Указом Президента РФ от 21 мая 2012 г.   «О структуре федеральных органов исполнительной власти»  в настоящее время специально уполномоченными государственными органами в данной сфере являются:

1.       Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации

·           Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды

·           Федеральная служба по надзору в сфере природопользования

·           Федеральное агентство водных ресурсов

·           Федеральное агентство по недропользованию.

·           Федеральное агентство лесного хозяйства

2.       Министерство сельского хозяйства РФ

·           Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору

·           Федеральное агентство по рыболовству

3.       Министерство экономического развития РФ

·           Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии

·           Федеральное агентство по управлению государственным имуществом

4.        Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.

4.

Понятие государственного мониторинга окружающей среды содержится в ст. 1 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон об охране окружающей среды) и определяется как "система комплексных наблюдений за состоянием окружающей среды, в том числе компонентов природной среды, естественных экологических систем, за происходящими в них процессами, явлениями, оценка и прогноз изменений состояния окружающей среды" [2].

В статьях 63, 63.1 и 63.2 Закона об охране окружающей среды определяются порядок осуществления государственного мониторинга окружающей среды, система государственного экологического мониторинга и система органов, осуществляющих его, государственный фонд данных мониторинга окружающей среды. Согласно Закону об охране окружающей среды система государственного мониторинга окружающей среды включает в себя подсистемы мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды, атмосферного воздуха, радиационной обстановки, земель, объектов животного мира, лесов, недр, водных объектов, водных биологических ресурсов, внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа, уникальной экологической системы озера Байкал, охотничьих ресурсов и среды их обитания.

В развитие норм Закона об охране окружающей среды в 2012 году были приняты Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года [3], а в 2013 году - Положение о государственном экологическом мониторинге (государственном мониторинге окружающей среды) и государственном фонде данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) [4].

Этими нормативными документами усовершенствован порядок организации и функционирования системы государственного экологического мониторинга, а также порядок создания и эксплуатации фонда данных государственного экологического мониторинга на уровне Российской Федерации и ее субъектов.

Одним из таких субъектов Российской Федерации является Республика Дагестан. Республика обладает сложной отраслевой экономической структурой, основу которой составляют агропромышленный комплекс, нефтегазовая отрасль, курортно-рекреационный комплекс. Природа республики богата и разнообразна: уникальная растительность и животный мир горных территорий сочетаются с разнообразием биоресурсов Каспийского моря и дагестанских рек.

Сохранение этих природных богатств и охрана окружающей среды Дагестана невозможны без проведения систематического контроля их состояния, оценки ситуации и прогнозирования изменений.

Для реализации указанных направлений деятельности разработана республиканская целевая программа "Мониторинг и охрана окружающей среды в Республике Дагестан на 2013 - 2018 годы" (далее - программа охраны окружающей среды) [1].

Основными направлениями программы охраны окружающей среды являются:

- создание единой современной государственной системы экологического мониторинга (мониторинга окружающей среды);

- сохранение природной среды, в том числе естественных экологических систем, объектов животного и растительного мира;

- защита социальных, экономических и экологических интересов населения, эффективное управление государственным фондом недр, обеспечивающее удовлетворение среднесрочных потребностей экономики Республики Дагестан в топливно-энергетическом и строительном сырье, ликвидных твердых нерудных полезных ископаемых и качественных питьевых подземных водах;

- создание единой системы непрерывного экологического образования и воспитания, осознанного и ответственного отношения к окружающей среде.

Государственный мониторинг окружающей среды в республике осуществляется органами исполнительной власти, наделенными соответствующей компетенцией и функционирующими на разных уровнях: это территориальные органы федеральных органов исполнительной власти по республике (Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, территориальное управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Управление по недропользованию, Дагестанский центр по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды Росгидромета) и орган исполнительной власти Республики Дагестан - Министерство природных ресурсов и экологии Республики Дагестан.

Министерство природных ресурсов и экологии Республики Дагестан осуществляет управление, регулирование и контроль в сфере государственного мониторинга окружающей среды, государственный мониторинг окружающей среды, оценку и прогнозирование ее состояния и использования природных ресурсов, в установленном порядке проводит координацию деятельности по созданию и обеспечению функционирования комплексной системы мониторинга состояния окружающей среды и использования природных ресурсов на территории Республики Дагестан.

Согласно программе охраны окружающей среды должны быть разработаны четкая организационная структура и нормативное обеспечение управления республиканской системой экологического мониторинга, создана единая система управления информационными ресурсами.

Однако законодательное регулирование полномочий органов государственной власти в сфере осуществления мониторинга окружающей среды в настоящее время все еще не эффективно. Единый нормативный правовой акт, регламентирующий осуществление и организацию мониторинга окружающей среды, отсутствует. Не отличается совершенством процесс разграничения предметов ведения и полномочий как между федеральными органами исполнительной власти, так и между федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере государственного мониторинга окружающей среды. Уполномоченные государственные органы и службы мониторинга окружающей среды республики разобщены и ориентированы лишь на проведение наблюдения и оценку состояния отдельных компонентов окружающей среды и природных ресурсов.

Все это свидетельствует о необходимости разработки нормативного правового акта, регулирующего организацию и проведение мониторинга окружающей среды на уровне Республики Дагестан. Кроме того, механизм организации и проведения мониторинга окружающей среды не будет эффективным без четкой координации действий органов государственной власти и местного самоуправления, юридических лиц, граждан и их объединений. Все мероприятия в рамках государственного мониторинга окружающей среды, формирования системы органов исполнительной власти в сфере государственного мониторинга окружающей среды как на федеральном, так и региональном и муниципальном уровнях должны проводиться с учетом конкретной экологической ситуации и объективных потребностей в установлении координационных отношений между уполномоченными природоохранными субъектами разных уровней государственной власти.