Лекция

Тема 7.Процессуальные особенности рассмотрения дел, вытекающих из административных и иных публичных правоотношений.

1.      Общая характеристика дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений

2.      Рассмотрение и разрешение дел об оспаривании нормативных актов.

3.      Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных актов, решений  и действий(бездействий) государственных органов, органов местного самоуправление и должностных лиц.

4.      Дела об административных правонарушениях

5.      Дела о взыскании обязательных платежей и санкций.

1вопрос.

Порядок рассмотрения арбитражными судами дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений (административные дела), регулируется АПК РФ (разд. III, гл. 22 - 26).

Арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности (ст. 29 АПК РФ):

Производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, является специальным видом арбитражного судопроизводства. Вместе с тем административные дела в целом рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным АПК РФ, но с теми особенностями, которые установлены гл. 22 - 26 АПК РФ.

Специфика данного вида судопроизводства обусловлена прежде всего тем, что в его рамках разрешаются дела (споры), имеющие публично-правовой характер, участниками которых, с одной стороны, являются субъекты предпринимательской или иной экономической деятельности (организации и граждане), а с другой - властные субъекты: государственные и муниципальные органы, должностные лица и т.д. Очевидно, в правовом конфликте с органами власти организации и граждане являются слабой стороной. В связи с этим порядок рассмотрения и разрешения такого рода дел (споров) должен строиться таким образом, чтобы создать дополнительные гарантии защиты прав и интересов слабой стороны и тем самым обеспечить процессуальное равенство всех участников правового конфликта.

В отличие от искового производства, по административным делам между участниками правового конфликта отсутствует спор о праве гражданском. Задача арбитражного суда в данном случае заключается в том, чтобы проверить законность правовых актов (нормативных или индивидуальных), действий (бездействия) властных органов и должностных лиц либо оценить наличие правовых оснований для ограничения прав субъектов предпринимательской или иной экономической деятельности.

Отсутствие гражданского правового спора и необходимость осуществления судебного контроля законности властных правовых актов или действий обусловливают особенности данного вида судопроизводства. При разрешении административных дел в большей мере проявляется процессуальная активность арбитражного суда. Так, по отдельным категориям административных споров арбитражный суд не связан основаниями и доводами заявленных требований (ч. 5 ст. 194, ч. 7 ст. 210 АПК РФ). Рассматривая административные дела, арбитражный суд вправе истребовать доказательства по своей инициативе в целях правильного разрешения дела (ч. 6 ст. 200, ч. 5 ст. 205, ч. 5 ст. 210, ч. 5 ст. 215 АПК РФ).

Обязанность доказывания законности оспариваемых правовых актов и действий (бездействия) публичных органов и должностных лиц возлагается на органы и лица, которые их приняли (ст. 189 АПК РФ).

В делах, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства,   ограничены диспозитивные (распорядительные) полномочия лиц, участвующих в деле. Так, по административным делам имеются определенные ограничения по заключению мирового соглашения (ст. 190 АПК РФ и п. 26 Постановления Пленума ВАС РФ от 18 июля 2014 г. N 50 "О примирении сторон в арбитражном процессе"). Отказ лица, обратившегося в арбитражный суд, от заявленного требования или признание требования другой стороны не носят для суда обязательного характера (ч. 8 ст. 194 АПК РФ).

Лица, участвующие в административных делах, - заявители и иные заинтересованные лица, а также прокурор и субъекты, обращающиеся в арбитражный суд в защиту интересов других лиц или неопределенного круга лиц.

Обращение в арбитражный суд именуется заявлением.

По делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, арбитражный суд может признать явку сторон в судебное заседание обязательной, а за нарушение обязательства по явке применить меры процессуального принуждения в виде принудительного привода или штрафа (ч. 3 ст. 200, ч. 3 ст. 205, ч. 3 ст. 215 АПК РФ).

Вопрос 2. Рассмотрение и разрешение дел об оспаривании нормативных актов.

Компетенция арбитражных судов по судебному контролю за законностью нормативных правовых актов в настоящее время существенно ограничена. В системе арбитражных судов дела об оспаривании нормативных правовых актов отнесены только к компетенции Суда по интеллектуальным правам (ч. 1 ст. 29 АПК РФ).

Суд по интеллектуальным правам рассматривает дела об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в сфере патентных прав и прав на селекционные достижения, права на топологии интегральных микросхем, права на секреты производства (ноу-хау), права на средства индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг и предприятий, права использования результатов интеллектуальной деятельности в составе единой технологии (ч. 1 ст. 191 АПК РФ).

Дела о проверке законности нормативных правовых актов составляют самостоятельную категорию административных дел, которые рассматриваются Судом по интеллектуальным правам в порядке административного судопроизводства. Порядок рассмотрения данной категории споров обладает определенной спецификой, вызванной особенностями предмета судебного разбирательства и судебной защиты. Дела об оспаривании нормативных правовых актов носят исключительно публично-правовой характер, где предметом судебного разбирательства является правовой конфликт (спор) в сфере нормотворчества. Разрешая этот конфликт, суд оценивает соответствие спорного нормативного акта закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, а также проверяет наличие соответствующих полномочий у органа (должностного лица), принявшего спорный акт. Предметом судебной защиты по этим делам является законный интерес заявителя по защите его интеллектуальных прав, заключающийся в том, чтобы предотвратить или прекратить действие спорного нормативного акта и тем самым оградить себя от неблагоприятных последствий такого действия.

При рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов общие правила искового производства применяются с ограничениями, установленными гл. 23 АПК РФ. В данном случае не действует ряд институтов искового производства (отказ от иска, признание мирового соглашения и др.), обладает спецификой процедура судебного разбирательства и вынесения решения, а также порядок пересмотра судебного решения и т.д.

Правом на оспаривание нормативных правовых актов обладают: заинтересованные организации и граждане; государственные и муниципальные органы; прокурор; субъекты, наделенные законом полномочиями по защите интеллектуальных прав неопределенного круга лиц: общества защиты прав потребителей, саморегулируемые организации.

Организации и граждане вправе оспорить только тот нормативный правовой акт, который действует в отношении заявителя, в том числе если спорный нормативный акт применен или может быть применен к данной организации (гражданину) в конкретном юридическом деле.

Основания проверки спорного нормативного правового акта. При рассмотрении дела Суд по интеллектуальным правам проверяет соответствие оспариваемого нормативного правового акта (отдельного положения) нормативному правовому акту большей юридической силы, правомочность (компетентность) федерального органа исполнительной власти на принятие данного нормативного акта, а также соблюдение порядка принятия, введения в действие и опубликования спорного акта.

По результатам рассмотрения дела Суд по интеллектуальным правам выносит решение, которым либо подтверждает законность спорного нормативного правового акта, либо признает его незаконным, в результате чего спорный акт становится недействующим и не подлежащим применению.

Вопрос 3.

Дела об оспаривании ненормативных (индивидуальных) правовых актов властных органов и должностных лиц, затрагивающих права и интересы субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности,   рассматриваются арбитражными судами в порядке административного судопроизводства (гл. 24 АПК РФ). Особенности их рассмотрения обусловлены тем, что предметом судебного разбирательства здесь являются конфликты публично-правового характера, возникающие из административных, налоговых, финансовых и иных публичных правоотношений, в которых стороны находятся в отношении субординации, т.е. власти и подчинения. Задачей суда по этим делам является разрешение спора о законности правового акта или действия или бездействие властного органа (должностного лица).

В связи с этим при рассмотрении данной категории арбитражных дел многие институты искового производства действуют с известными ограничениями: не может предъявляться встречный иск, не допускается передача дела на разрешение третейского суда, существенные особенности имеют примирительные процедуры, обеспечительные меры и т.д

Подведомственность и подсудность

В силу п. 2 ст. 29 АПК РФ данная категория дел рассматриваются арбитражными судами, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом не отнесено к компетенции других судов.

В настоящее время таких исключений из общего правила установлено сравнительно немного. Так, обжалование исполнительных действий должностных лиц службы судебных приставов, не связанных с исполнением исполнительных документов, указанных в ч. 2 ст. 128 ФЗ "Об исполнительном производстве", осуществляется в суд общей юрисдикции, даже если этими действиями нарушаются имущественные права коммерческой организации. К ведению военных судов в соответствии с ч. 1 ст. 7 ФКЗ "О военных судах Российской Федерации" отнесено рассмотрение дел об оспаривании решений или действий органов военного управления и военных должностных лиц, нарушающих права военнослужащих, в том числе в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В арбитражных судах независимо от состава участников правоотношений, из которых возникло требование, рассматриваются дела об оспаривании отказа в государственной регистрации, уклонения от государственной регистрации юридических лиц, индивидуальных предпринимателей (п. 3 ч. 1 и ч. 2 ст. 33 АПК РФ). Однако дела об оспаривании отказа в государственной регистрации некоммерческих организаций, в частности общественных объединений, религиозных организаций, политических партий, уклонении от такой регистрации подведомственны судам общей юрисдикции (см.: п. 6 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих").

Не могут быть предметом судебного оспаривания документы, которые не имеют властно-распорядительного характера, т.е. не содержат обязательных предписаний (распоряжений), влекущих определенные юридические последствия для заявителя.

Необходимо иметь в виду, что в порядке гл. 24 АПК РФ недопустимо оспаривание правовых актов, решений и действий органов управления хозяйственных обществ и иных организаций, например решений общего собрания, совета директоров или правления акционерного общества, поскольку такие споры носят не публичный, а частный, гражданско-правовой характер и поэтому подлежат рассмотрению по правилам искового производства.

Ненормативный правовой акт  это односторонний акт индивидуального характера, изданный соответствующим органом власти, содержащий властные предписания, обязательные для исполнения.

Ненормативные правовые акты принимаются:

1) государственными органами (Советом Федерации РФ, Государственной Думой РФ, Президентом РФ, Правительством РФ, министерствами, ведомствами, иными органами государственного и хозяйственного управления и контроля (налоговыми, таможенными, антимонопольными органами, Банком России, органами валютного и экспортного контроля), представительными органами власти субъектов и т.д.;

2) органами местного самоуправления;

3) должностными лицами .

По общему правилу формы ненормативного правового акта устанавливаются нормативными правовыми актами, регулирующими соответствующее правоотношение, но может быть и не определена. В силу этого форма ненормативного правового акта не является необходимым признаком при его квалификации.

 Различные формы таких актов используются в практике тех или иных органов. Встречаются такие акты, как: 1) решения, 2) постановления, 3) требования, 4) резолюции, 5) распоряжения, 6) указы, 7) приказы, 8) предписания, и др.

К признакам ненормативного правового акта относятся следующие. Ненормативный правовой акт:

1) содержит обязательные предписания (правила поведения), влекущие юридические последствия.

2) содержит лишь предписания индивидуального характера.

3) обращен к строго определенным лицам или кругу лиц (конкретность адресата).

4) рассчитан на разовое применение (в отличие от нормативного правового акта, рассчитанного на возможность неоднократного применения).

5) воздействует на строго конкретные отношения и действует вплоть до момента их прекращения

6) принимается специально уполномоченным субъектом правоприменения (орган, должностное лицо).

7) отражает юридически-властное волеизъявление (предписание, запрет или дозволение) уполномоченного субъекта, обязательное для исполнения адресатом.

8) гарантируется принудительной силой государства.

 9) является правоприменительным актом (актом применения права

10) является официальным письменным документом, составленным в специальной форме.

11) в случаях, предусмотренных законом, может быть обжалован в административном порядке в вышестоящий орган и (или) оспорен в судебном порядке.

Следует учитывать, что действующее законодательство не относит к индивидуальным предпринимателям нотариусов и адвокатов, поэтому их заявления об оспаривании ненормативных правовых актов подлежат рассмотрению в судах общей юрисдикции.

Заявления по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, подаются в арбитражный суд после соблюдения досудебного порядка, если он установлен федеральным законом (ч. 2 ст. 189 АПК РФ).

В ряде случаев, предусмотренных федеральным законом, предусмотрено обязательное соблюдение досудебного порядка при обращении в арбитражный суд с заявлением.

Так, акты налоговых органов ненормативного характера, действия или бездействие их должностных лиц могут быть обжалованы в судебном порядке только после их обжалования в вышестоящий налоговый орган (ч. 2 ст. 138 НК РФ, ч. 2 ст. 25.2 ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей").

По делам данной категории предусмотрена исключительная территориальная подсудность. Заявление подается в арбитражный суд субъекта РФ по месту нахождения органа или должностного лица.

Арбитражный суд после принятия заявления по ходатайству заявителя может приостановить действие оспариваемого акта или решения. Указанная мера имеет целью уменьшить негативные последствия действия ненормативного правового акта или решения, в том числе предотвратить возможное причинение существенного ущерба правам и законным интересам заявителя

Заявителями по делам данной категории могут быть юридические лица и образования, не обладающие правами юридического лица, к примеру крестьянские (фермерские) хозяйства, органы территориального общественного самоуправления, индивидуальные предприниматели и иные лица, защищающие свои экономические права и интересы. Филиалы и представительства, в том числе иностранных компаний, могут обращаться в арбитражный суд от имени юридического лица при наличии соответствующих полномочий

Для реализации права на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании ненормативного правового акта недействительным, а решения или действия (бездействия) незаконным заявитель: 1) должен указать на несоответствие оспариваемого акта (действия) определенному закону либо иному нормативному правовому акту; 2) указать, какие права и законные интересы в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности нарушены оспариваемым актом (действием) и в чем заключается это нарушение (неправомерном ущемлении правомочий, незаконном возложении обязанности, создании каких-либо иных препятствий в экономической деятельности).

Прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, если полагает, что эти акты нарушают права и законные интересы субъектов экономической деятельности.

Органы, осуществляющие публичные полномочия, могут обращаться в арбитражный суд в защиту публичных интересов, вправе оспорить ненормативные акты, решения и действия (бездействие) властных органов и должностных лиц, нарушающие права и законные интересы граждан, организаций и иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Заявление подается в арбитражный суд в течение 3 месяцев с того момента, когда гражданину или организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов (принятия ненормативного акта, совершения действия и т.д.). Федеральным законом может быть установлен иной срок подачи жалобы. Так, ч. 4 ст. 128 Федерального закона "Об исполнительном производстве" предусмотрен 10-дневный срок на обжалование действий должностного лица службы судебных приставов.

При нарушении срока на обращение в суд, предусмотренного ч. 4 ст. 194 АПК РФ, если причины пропуска признаны судом неуважительными либо отсутствует ходатайство заявителя о его восстановлении, суд должен вынести решение об отказе в удовлетворении заявления о признании ненормативного акта недействительным именно по этому основанию без исследования иных фактических обстоятельств по делу.

Судебное разбирательство по делам данной категории осуществляется по общим (исковым) правилам арбитражного судопроизводства с теми особенностями, которые установлены ст. 200 АПК РФ.

В судебном заседании принимают участие заявитель, руководитель органа, принявшего спорный акт, или должностное лицо, совершившее оспариваемые действия, а также их представители. К участию в деле могут быть привлечены иные заинтересованные лица, к которым относятся те организации и граждане, права и законные интересы которых могут быть затронуты судебным решением. К примеру, по делу о признании недействительным акта регистрации прав на недвижимое имущество (при отсутствии спора о праве) в качестве заинтересованного лица привлекается организация, которой выдан данный акт.

В соответствии с ч. 5 ст. 52 АПК РФ по делам данной категории в процесс на правах лица, участвующего в деле, может вступить прокурор.

По делам рассматриваемой категории действует специальное правило распределения обязанности по доказыванию. Организации и граждане не обязаны доказывать незаконность оспариваемого акта, решения или действия. На них лежит лишь обязанность доказать факты нарушения их прав и законных интересов. В свою очередь, обязанность доказать законность спорного ненормативного правового акта, решения или действия (бездействия) возлагается на властный орган или должностное лицо, которые их приняли (совершили). В данном случае презюмируется (предполагается) незаконность правового акта, решения или действия (бездействия), если не будет доказано обратное

Вопрос 4.

Подведомственность дел о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в сфере осуществления ими предпринимательской или иной экономической деятельности арбитражными судами установлена с момента вступления в законную силу КоАП РФ.

Арбитражные суды рассматривают дела о привлечении к административной ответственности организаций и предпринимателей за совершении правонарушений, предусмотренных ст. 6.14, 7.24, 9.4, 9.5, 9.5.1, 14.1, ст. 14.7, 14.10 - 14.14, ч. 1 и 2 ст. 14.16, ст. 14.18, 14.23, 14.27, 14.31 - 14.33, 15.10, ч. 2 ст. 17.14, ч. 6 ст. 19.5, ч. 1 и 2 ст. 19.19 КоАП РФ.

Порядок рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности регулируется нормами АПК РФ и КоАП РФ. Указанные дела рассматриваются по общим правилам искового производства с особенностями, установленными гл. 25 АПК РФ и КоАП РФ.

Если в гл. 25 АПК РФ содержатся конкретные правила, то именно они подлежат применению при рассмотрении арбитражным судом дел о привлечении к административной ответственности, а не нормами КоАП РФ (например, по результатам рассмотрения такого дела арбитражный суд принимает решение. По правилам КоАП РФ принимается постановление).

Заявителями являются должностные лица, уполномоченные составлять протокол об административных правонарушениях. Перечень этих органов и должностных лиц содержится в ст. 28.3, 28.4 КоАП РФ.

В ч. 1 ст. 204 АПК РФ устанавливаются требования к заявлению о привлечении к административной ответственности.

Пленум ВАС РФ в п. 15 Постановления от 27 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса РФ об административных правонарушения" разъяснил, что при возбуждении производства по делу о привлечении к административной ответственности судам необходимо учитывать положения п. 2 ст. 22 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", предоставляющие прокурору (его заместителю) право возбуждать производство об административном правонарушении, а также положения ст. 28.4 и 28.8 КоАП РФ, определяющие полномочия прокурора по возбуждению дел об административных правонарушениях и направлению материалов в суды, уполномоченные рассматривать соответствующие дела. В силу упомянутых норм такими правами и полномочиями обладают прокуроры (заместители прокуроров) городов и районов, а также вышестоящие прокуроры.

По данной категории дел предусмотрена альтернативная подсудность. Заявление о привлечении к административной ответственности подается по месту нахождения организации или месту жительства индивидуального предпринимателя, в отношении которых составлен протокол об административной ответственности. В случае если протокол об административном правонарушении составлен вне места нахождения или места жительства индивидуального предпринимателя, то заявление может быть подано в арбитражный суд по месту совершения административного правонарушения.

В случае совершения административного правонарушения обособленными юридическими лицами заявление о привлечении к административной ответственности подается по месту нахождения этого обособленного подразделения (ст. 29.5 КоАП РФ).

Если в соответствии с надлежащей квалификацией рассмотрение дела о привлечении к административной ответственности, согласно ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ, не отнесено к подведомственности арбитражного суда, то суд, руководствуясь п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ, выносит определение о прекращении производства в арбитражном суде и о возвращении протокола об административном правонарушении и прилагаемых к нему документов административному органу.

Формой обращений в суд признается заявление. Содержание и форма заявления должны соответствовать общим требованиям ст. 125 АПК РФ. Кроме того, ст. 204 АПК РФ установлены специальные требования к заявлению, к которым относятся указание в нем сведений об обстоятельствах и положениях закона, послуживших основаниями составления протокола, о лице, его составившем, и лице, в отношении которого он составлен, требованиях заявления о привлечении лица к административной ответственности.

Несоблюдение требований по оформлению заявления влечет последствия, предусмотренные ст. 128, 129 АПК РФ, т.е. оставление искового заявления без движения или его возвращение.

Дело об административном правонарушении рассматривается в 2-месячный срок со дня получения судом заявления.

Судом по делу об административном правонарушении подлежат выявлению:

- наличие события административного правонарушения;

- виновность лиц в совершении административного правонарушения. При этом следует учесть особое понятие "вина" для юридического лица. Так, юридическое лицо привлекается к ответственности за совершение административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, но данным лицом не приняты все зависящие от него меры по их соблюдению;

- основания для составления протокола об административном правонарушении;

- обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и факты, ее отягчающие;

- полномочия административного органа, составляющего протокол;

- предусмотрена ли законом альтернативная ответственность за совершение установленного судом деяния.

На основании выявленных обстоятельств суд определяет меры административной ответственности.

Обязанность доказывания возлагается на административный орган и дополнительных лиц, уполномоченных составлять протокол.

Пленум ВАС РФ в п. 8 Постановления от 2 июня 2004 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" указал, что, если протокол об административном правонарушении содержит неправильную квалификацию совершенного правонарушения, судья может переквалифицировать действия (бездействие) лица на другую статью, предусматривающую состав правонарушения, имеющий единый родовой объект посягательства, при условии, что это не ухудшает положение лица, в отношении которого возбуждается дело, и не изменяет подведомственность его рассмотрения.

По результатам рассмотрения заявления о привлечении к административной ответственности арбитражный суд принимает одно из двух видов решений: о привлечении к административной ответственности; об отказе в удовлетворении заявления о привлечении к административной ответственности.

При рассмотрении данной категории дел суд связан требованиями административного органа о назначении конкретного вида и размера наказания и определяет его, руководствуясь общими правилами назначения наказания, в том числе с учетом смягчающих и отягчающих обстоятельств.

Решение по делу о привлечении к административной ответственности объявляется немедленно по окончании рассмотрения и вступает в законную силу по истечении 10 дней со дня принятия. В случае подачи апелляционной жалобы решение вступает в законную силу со дня принятия судом апелляционной инстанции постановления. Копии решения по делам об административных правонарушениях направляются арбитражным судом в трехдневный срок со дня их принятия лицам, участвующим в деле (ч. 5 ст. 206, ч. 6 ст. 211 АПК РФ

Исполнительный лист на основании судебного акта арбитражного суда по делу о привлечении к административной ответственности не выдается, принудительное исполнение производится непосредственно на основании этого судебного акта.