Задание на 29 ноября

Тема: Правовые основы управления природопользованием и охраной окружающей среды 

1.   Понятие  и  виды управления природопользованием и охраной окружающей среды.

2.    Система органов государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды.

3.   Функции управления природопользованием и охраной окружающей среды.

4.   Экологический мониторинг.

5.   Экологический контроль: понятие и виды.

1. Подготовить презентацию по теме

2. Решить задачи:

Задача 1

Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Краснодарского края передало в пользование нескольким предпринимателям участки береговой полосы Черного моря. При оспаривании его распоряжения в суде министерство указало, что его функцией является управление в области охраны окружающей среды, а у регионального бюджета недостаточно средств для поддержания санитарного состояния пляжей, следовательно, его действия направлены на реализацию его компетенции, целей и задач.

Правы ли представители министерства? Какие органы осуществляют управление в области охраны окружающей среды и какова их компетенция?

Задача 2

Руководство СМУ «Жилстрой» города Дубинска, чтобы избежать убытков из-за простоя цистерн с эмульсолом, дало указание рабочим сливать эмульсол в овраг, по дну которого течет ручей, впадающий в пруд, который, сообщается с рекой Волгой. В результате загрязнения реки Волги ущерб по оценке экспертов составил 22 млн. руб.

Выявив эти факты, администрация города Дубинска решила направить обращение в соответствующие государственные органы, осуществляющие надзор за водопользованием и размещением отходов производства.

Куда следует обратиться администрации города? Какие органы государственной власти осуществляют надзор в области охраны окружающей среды и какова их компетенция?

Задача 3

Открытое акционерное общество «Гидроатом» было привлечено к ответственности за нарушения в технологии производства атомной энергии по итогам надзорной проверки, проведенной государственным инспектором Герасимовым на основании распоряжения регионального органа по технологическому и экологическому надзору.

Законны ли действия инспектора? Как разграничиваются полномочия по надзору в области охраны окружающей среды между органами власти Российской Федерации и ее субъектов?

Задача 4

Индивидуальный предприниматель Марин обратился в Арбитражный суд Ленинградской области с заявлением о признании недействительным предписания, датированного 20 января 2013 года, которое было вынесено старшим государственным инспектором Ленинградской области по охране природы Савченко. Указанным предписанием Савченко обязал Марина как владельца рынка представить сведения о количестве твердых бытовых отходов, принятых на территории городского рынка Ивангорода и вывезенных на городскую свалку, информацию об арендаторах городского рынка Ивангорода, а также копии платежных документов о внесении платы за загрязнение окружающей среды.

По мнению заявителя, оспариваемое предписание создает ему препятствия для осуществления законной предпринимательской деятельности. Также не учтен тот факт, что в сентябре 2012 г. деятельность Марина уже подвергалась внеплановой проверке по тому же вопросу, в ходе которой Марин представлял инспекции заключенные им договоры на вывоз бытового мусора и на отпуск воды и прием сточных вод, а также счета-фактуры на вывоз бытового мусора.

Кто прав – предприниматель Марин или инспектор Савченко? Решите дело.

Задача 5

В феврале 2013 г. Управление Росприроднадзора по Свердловской области вынесло постановление № 02-357 о приостановке производственной деятельности акционерного общества, осуществляемой с нарушением законодательства в области природопользования.Согласно постановлению обществу было предписано приостановить промышленный розлив минеральной воды с 1 марта 2013 года. Акционерное общество обратилось в суд, указав, что постановление вынесено с нарушением действующего законодательства, неуполномоченным органом и неуполномоченным лицом. Также было указано на то, что минеральная вода поставляется преимущественно в городскую здравницу, в которой проходят реабилитацию инвалиды, ветераны и местная хоккейная команда, что исключает возможность требовать приостановления деятельности общества.

Прав ли заявитель? Решите дело.

Задача 9

В одном из районов Крайнего Севера было обнаружено крупное нефтяное пятно на поверхности водоема. Проверка, инициированная природоохранной прокуратурой, показала, что пятно образовалось в результате течи одной из цистерн склада горюче-смазочных материалов.

При этом все цистерны были установлены согласно проекту, и проведенная за два месяца до инцидента плановая проверка никаких нарушений экологических требований не выявила. Владелец склада был привлечен к административной ответственности.

Оспаривая наказание в суде, владелец склада указал, что 1) прокуратура не имеет права проводить проверки, отнесенные к компетенции иных органов государственного контроля; 2) одна из задач государственного экологического контроля – предупреждение подобного рода нарушений, которая при проведении плановой проверки выполнена не была. Также он потребовал от прокурора привлечь к ответственности инспектора, который проводил плановую проверку.

Решите дело. Какова роль прокуратуры в системе отношений государственного экологического контроля и надзора? Чем различаются контроль и надзор в сфере охраны окружающей среды?

Нормативные правовые акты к теме 

Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.с послед.изм. и доп. // Российская газета. 1993. № 237.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. с послед.изм. и доп. // СЗ РФ. 2002. № 1 (часть 1). Ст. 1.

Налоговый кодекс Российской Федерации, часть первая от 31 июля 1998 г., с послед.изм. и доп. // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824.

Налоговый кодекс Российской Федерации, часть вторая от 5 августа 2000 г., с послед.изм. и доп. // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3340.

Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г., с послед.изм. и доп. // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.

Федеральный закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» с послед.изм. и доп. // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» с послед.изм. и доп. // СЗ РФ. 2008. № 52 (часть 1). Ст. 6249..

Федеральный закон от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации» с послед.изм. и доп. // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 8. Ст. 366.

Указ Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. №636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»с послед.изм. и доп.  // СЗ РФ. 2012. № 22. Ст. 2754.

Указ Президента Российской Федерацииот 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» с послед. изм. и доп. // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.

Указ Президента РФ от 27 июня 2012 г. № 906 «О функциях Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации и Министерства экономического развития Российской Федерации» // СЗ РФ. 2012. № 27. Ст. 3683.

Указ Президента РФ от 23 июня 2010 г. № 780 «Вопросы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору» с послед.изм. и доп.// СЗ РФ. 2010. № 27. Ст. 3445.

Постановление Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. № 404 «О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации» с послед.изм. и доп.// СЗ РФ. 2008. № 22. Ст. 2581.

Постановление Правительства Российской Федерации от 23 июля 2004 г. № 372 «О Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» с послед. изм. и доп. // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3262.

Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 400 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. № 370» с послед. изм. и доп. // СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3347.

Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 401«О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору» с послед. изм. и доп. // СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3348.

Постановление Правительства Российской Федерации от 16 июня 2004 г. № 282 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов» с послед. изм. и доп. // СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2564.

Постановление Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. № 293 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по недропользованию» с послед. изм. и доп. // СЗ РФ. 2004. № 26. Ст. 2669.

Постановление Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. № 438 «О Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации» // СЗ РФ. 2008. № 24. Ст. 2868.

Постановление Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. № 294 «О Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии» с послед. изм. и доп. // СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2575.

Постановление Правительства РФ от 19 июня 2012 г. № 608 «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации» (вместе с Положением)с послед.изм. и доп. // СЗ РФ. 2012. № 26. Ст. 3526.

Постановление Правительства Российской Федерации от 12 июня 2008 г. № 450«О Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации» с послед.изм. и доп. // СЗ РФ. 2008. № 25. Ст. 2983.

Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 327«Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору» с послед.изм. и доп. // Российская газета. 2004. № 150.

Постановление Правительства РФ от 23 сентября 2010 г. № 736 «О Федеральном агентстве лесного хозяйства» (вместе с Положением)с послед.изм. и доп. // СЗ РФ. 2010. № 40. Ст. 5068.

Постановление Правительства РФ от 05 июня 2013 № 476 «О вопросах государственного контроля (надзора) и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» (вместе с Положением о государственном надзоре в области охраны атмосферного воздуха, Положением о государственном надзоре в области использования и охраны водных объектов, Положением о федеральном государственном надзоре в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания, Положением о федеральном государственном пожарном надзоре в лесах, Положением о государственном ветеринарном надзоре, Положением о федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом надзоре) // СЗ РФ. 2013. № 24. Ст. 2999.

Постановление Правительства Российской Федерации от 31 марта 2009 № 285 «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю» // СЗ РФ. 2009. № 14. Ст. 1668.

Приказ Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 25 апреля 2007 г. № 114 «О межведомственной комиссии по вопросам охраны озера Байкал» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. № 28; 2008. № 21.

Рекомендованная литература к теме 

Бринчук М.М. Государственное управление как эколого-правовая категория // Экологическое право. 2006. № 1.

Астафьева О.Е., Вишняков Я.Д., Новоселов А.Л. О возможностях повышения эффективности управления природоохранной деятельностью // Менеджмент в России и за рубежом. 2001. № 6.

Бринчук А.С. Исполнительная власть и охрана природы // Экологическое право. 2001. № 2.

Бринчук М.М. Экологическое право: учебник для вузов. М.: Юристъ, 2003.

Лекция на тему: Управление в сфере природополльзования и охраны окружающей среды

Правовые основы управления природопользованием и охраной окружающей среды

1.     Понятие и виды управления природопользованием и охраной окружающей среды.

2.     Функции  управления природопользованием и охраной окружающей среды.

3.     Система органов государственного управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

4. Понятие экологического мониторинга

1.       Понятие и виды управления природопользованием и охраной окружающей среды.

Бринчук М.М. определяет управление природопользованием и охраной окружающей среды  как совокупность осуществляемых уполномоченными субъектами действий, направленных на исполнение требований экологического законодательства.

По Боголюбову С.А.  экологического управления  представляет собой совокупность органов и способов осуществления охраны окружающей среды в РФ.

Управление природопользованием и охраной окружающей среды можно определить как   совокупность компетенций уполномоченных органов и их должностных лиц в сфере рационального природопользования и охраны окружающей среды.

Целью управления  является обеспечение  соблюдение требований экологического законодательства. 

В зависимости от статуса осуществляющих управление в сфере природопользования субъектов, М.М. Бринчук выделяет несколько его видов. Это государственное, ведомственное (отраслевое), производственное, общественное и муниципальное управление. Каждому виду свойственны специфические методы, способы и задачи.

Отраслевое (ведомственное) управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется министерствами, государственными комитетами, федеральными службами в пределах своей отрасли или сферы деятельности, если такая деятельность связана с природопользованием или вредным воздействием на окружающую среду. 

Общественное управление природопользованием и охраной окружающей среды  осуществляется общественными формированиями и гражданами.  Наиболее значимыми функциями общественного управления являются участие граждан и общественных формирований в подготовке экологически значимых хозяйственных решений в рамках оценки воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, в принятии таких решений посредством проведения общественной экологической экспертизы, экологическое просвещение и контроль.
   Производственное управление осуществляется в рамках определенного предприятия или организации по соблюдению экологических нормативов и требований экологического законодательства. Производственное управление природопользованием и охраной окружающей среды регулируется преимущественно локальными актами, то есть актами предприятия, с учетом его специфики.
   Муниципальное управление природопользованием и охраной окружающей среды направлено на решение местных экологических проблем и осуществляется исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления на всей территории России.  

К ведению местного самоуправления относятся:

- владение, пользование и распоряжение природными ресурсами, находящимися в муниципальной собственности;

- обеспечение санитарного благополучия населения;

-регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;

- контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

- регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

- благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

- участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

- организация и содержание муниципальной информационной службы.

Государственное управление в области природопользования и охраны окружающей среды означает реализацию всеми уполномоченными на то органами и лицами в рамках своей компетенции экологической политики, которая проводится в соответствии с действующим законодательством, концепциями и стратегиями, принятыми в установленном порядке. 

2.       Функции государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды.

Функция управления - это постоянное направление деятельности по обеспечению эффективной охраны окружающей среды и рационального природопользования. 

Социальные, экономические, экологические и научно технические требования, которые предъявляются к организации охраны окружающей среды, определяют содержание функций управления.

К числу функций управления относятся:

- подзаконное нормотворчество;

- создание системы органов управления в сфере взаимодействия общества и природы;

- координация деятельности по управлению природопользованием и охраной окружающей среды;

- экологическое планирование;

- экологическое нормирование;

- экотехническая регламентация;

- экологическая стандартизация;

- оценка воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду;

- государственная экологическая экспертиза;

-  лицензирование в сфере охраны окружающей среды;

- экологическая сертификация;

- экологический аудит;

-экологический мониторинг (информационная система наблюдений, оценки и прогноза изменений в состоянии окружающей среды, созданная с целью выделения антропогенной составляющей этих изменений на фоне природных процессов);

- учет состояния и использования отдельных природных объектов и окружающей среды в целом, а также вредных                       воздействий;
- экологическое воспитание и образование;

- проведение научных исследований по вопросам окружающей среды;

- экологический   контроль.

3.       Система органов государственного управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

Система органов управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды представляет собой совокупность органов, наделенных конкретной компетенцией для осуществления основных управленческих функций.

Органы государственного управления  природопользования и охраны окружающей среды в зависимости от их компетенции можно подразделить на  органы общей и специальной компетенции.

Органы общей компетенции выделены в особый вид в силу того, что решение вопросов в сфере охраны окружающей среды, во-первых, не является специальной функцией этих органов, а во-вторых, решения данных органов распространяются на всех граждан и различные учреждения, предприятия и организации, находящиеся в пределах территории юрисдикции органов общего управления и, в-третьих, они осуществляют деятельность по охране окружающей среды наряду с решением других задач, отнесенных к их компетенции и не имеющих прямого отношения к экологии, - развитие экономики, управление развитием социальной сферы (здравоохранение, образование и др.), культуры, обороны, космоса и т.д.

Компетенция органов этой подсистемы определена в Конституции РФ и конституциях субъектов Федерации (базовая), а также в общих и специальных актах экологического законодательства, в которых имеются главы о полномочиях соответствующих субъектов. 

К органам общей компетенции относятся Президент РФ, Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления. Эти органы определяют основные на­правления природоохранной политики, утверждают экологические про­граммы, обеспечивают экологическую безопасность, устанавливают правовые основы и нормы в пределах своей компетенции, и т.д.  

Природоохранительная деятельность Президента России регулируется многими актами, включая Конституцию РФ. К важнейшим функциям управленческой деятельности Президента, предусмотренных Конституцией, можно отнести определение основных направлений внутренней и внешней экологической политики государства; издание нормативных правовых актов в данной области; организацию системы федеральных органов исполнительной власти в РФ; гарантии соблюдения экологических прав граждан; обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти в области экологического управления.  в области природопользования и охраны окружающей среды.

Компетенция Правительства РФ и правительств (администраций) субъектов Российской Федерации в сфере природопользования и охраны окружающей среды определена многими нормативными правовыми актами. Основными актами общего характера являются Конституция РФ  (ст. 114 К РФ), Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации", Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Конкретные полномочия этих органов по вопросам природопользования и охраны окружающей среды определяются многими актами специального характера - федеральными и региональными законами, указами Президента РФ и др.

К специализированным относятся органы, созданные исключительно для решения задач в сфере взаимодействия общества и природы. На специализированные органы управления, действующие на разных уровнях, возложены наиболее ответственные функции, связанные с экологическим нормированием, экспертизой, лицензированием, экспертизой, сертификацией, контролем и т.д. В настоящее время специально уполномоченные государственные органы в области природопользования и охраны окружающей среды включают:

·           федеральные министерства;

·           федеральные агентства;

·           федеральные службы.

В соответствии с Указом Президента РФ от 21 мая 2012 г.   «О структуре федеральных органов исполнительной власти»  в настоящее время специально уполномоченными государственными органами в данной сфере являются:

1.       Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации

·           Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды

·           Федеральная служба по надзору в сфере природопользования

·           Федеральное агентство водных ресурсов

·           Федеральное агентство по недропользованию.

·           Федеральное агентство лесного хозяйства

2.       Министерство сельского хозяйства РФ

·           Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору

·           Федеральное агентство по рыболовству

3.       Министерство экономического развития РФ

·           Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии

·           Федеральное агентство по управлению государственным имуществом

4.        Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.

4.

Понятие государственного мониторинга окружающей среды содержится в ст. 1 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон об охране окружающей среды) и определяется как "система комплексных наблюдений за состоянием окружающей среды, в том числе компонентов природной среды, естественных экологических систем, за происходящими в них процессами, явлениями, оценка и прогноз изменений состояния окружающей среды" [2].

В статьях 63, 63.1 и 63.2 Закона об охране окружающей среды определяются порядок осуществления государственного мониторинга окружающей среды, система государственного экологического мониторинга и система органов, осуществляющих его, государственный фонд данных мониторинга окружающей среды. Согласно Закону об охране окружающей среды система государственного мониторинга окружающей среды включает в себя подсистемы мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды, атмосферного воздуха, радиационной обстановки, земель, объектов животного мира, лесов, недр, водных объектов, водных биологических ресурсов, внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа, уникальной экологической системы озера Байкал, охотничьих ресурсов и среды их обитания.

В развитие норм Закона об охране окружающей среды в 2012 году были приняты Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года [3], а в 2013 году - Положение о государственном экологическом мониторинге (государственном мониторинге окружающей среды) и государственном фонде данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) [4].

Этими нормативными документами усовершенствован порядок организации и функционирования системы государственного экологического мониторинга, а также порядок создания и эксплуатации фонда данных государственного экологического мониторинга на уровне Российской Федерации и ее субъектов.

Одним из таких субъектов Российской Федерации является Республика Дагестан. Республика обладает сложной отраслевой экономической структурой, основу которой составляют агропромышленный комплекс, нефтегазовая отрасль, курортно-рекреационный комплекс. Природа республики богата и разнообразна: уникальная растительность и животный мир горных территорий сочетаются с разнообразием биоресурсов Каспийского моря и дагестанских рек.

Сохранение этих природных богатств и охрана окружающей среды Дагестана невозможны без проведения систематического контроля их состояния, оценки ситуации и прогнозирования изменений.

Для реализации указанных направлений деятельности разработана республиканская целевая программа "Мониторинг и охрана окружающей среды в Республике Дагестан на 2013 - 2018 годы" (далее - программа охраны окружающей среды) [1].

Основными направлениями программы охраны окружающей среды являются:

- создание единой современной государственной системы экологического мониторинга (мониторинга окружающей среды);

- сохранение природной среды, в том числе естественных экологических систем, объектов животного и растительного мира;

- защита социальных, экономических и экологических интересов населения, эффективное управление государственным фондом недр, обеспечивающее удовлетворение среднесрочных потребностей экономики Республики Дагестан в топливно-энергетическом и строительном сырье, ликвидных твердых нерудных полезных ископаемых и качественных питьевых подземных водах;

- создание единой системы непрерывного экологического образования и воспитания, осознанного и ответственного отношения к окружающей среде.

Государственный мониторинг окружающей среды в республике осуществляется органами исполнительной власти, наделенными соответствующей компетенцией и функционирующими на разных уровнях: это территориальные органы федеральных органов исполнительной власти по республике (Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, территориальное управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Управление по недропользованию, Дагестанский центр по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды Росгидромета) и орган исполнительной власти Республики Дагестан - Министерство природных ресурсов и экологии Республики Дагестан.

Министерство природных ресурсов и экологии Республики Дагестан осуществляет управление, регулирование и контроль в сфере государственного мониторинга окружающей среды, государственный мониторинг окружающей среды, оценку и прогнозирование ее состояния и использования природных ресурсов, в установленном порядке проводит координацию деятельности по созданию и обеспечению функционирования комплексной системы мониторинга состояния окружающей среды и использования природных ресурсов на территории Республики Дагестан.

Согласно программе охраны окружающей среды должны быть разработаны четкая организационная структура и нормативное обеспечение управления республиканской системой экологического мониторинга, создана единая система управления информационными ресурсами.

Однако законодательное регулирование полномочий органов государственной власти в сфере осуществления мониторинга окружающей среды в настоящее время все еще не эффективно. Единый нормативный правовой акт, регламентирующий осуществление и организацию мониторинга окружающей среды, отсутствует. Не отличается совершенством процесс разграничения предметов ведения и полномочий как между федеральными органами исполнительной власти, так и между федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере государственного мониторинга окружающей среды. Уполномоченные государственные органы и службы мониторинга окружающей среды республики разобщены и ориентированы лишь на проведение наблюдения и оценку состояния отдельных компонентов окружающей среды и природных ресурсов.

Все это свидетельствует о необходимости разработки нормативного правового акта, регулирующего организацию и проведение мониторинга окружающей среды на уровне Республики Дагестан. Кроме того, механизм организации и проведения мониторинга окружающей среды не будет эффективным без четкой координации действий органов государственной власти и местного самоуправления, юридических лиц, граждан и их объединений. Все мероприятия в рамках государственного мониторинга окружающей среды, формирования системы органов исполнительной власти в сфере государственного мониторинга окружающей среды как на федеральном, так и региональном и муниципальном уровнях должны проводиться с учетом конкретной экологической ситуации и объективных потребностей в установлении координационных отношений между уполномоченными природоохранными субъектами разных уровней государственной власти.

Лекция на тему: Право собственности на природные ресурсы

Лекция №3. Право собственности на природные ресурсы и право природопользования

1.       Понятие и содержание права собственности на природные ресурсы.

2.       Формы собственности на природные ресурсы.

3.       Основания возникновения и прекращения права собственности на природные ресурсы.

4.       Понятие и принципы права природопользования.

5.       Виды природопользования.

1.     Понятие и содержание права собственности на природные ресурсы.

Право собственности, в том числе и на природные ресурсы, рассматривается в двух аспектах:

- как правовой институт (право собственности в объективном смысле);

- как совокупность правомочий конкретного собственника (право собственности в субъективном смысле).

Право собственности на природные ресурсы в объективном смысле представляет собой совокупность норм права, регулирующих отношения собственности на природные ресурсы и содержащихся в различных отраслях российского права (конституционного, гражданского, уголовного, экологического права и др.).

Под правом собственности на природные ресурсы в субъективном смысле понимается совокупность правомочий конкретного собственника по владению, пользованию и распоряжению определенным природным объектом (ресурсом) или его частью: земельным участком, обособленным водным объектом, участком леса и т.д.

Право собственности на природные ресурсы включает три правомочия: владение, пользование и распоряжение.

Правомочие владения означает установленную законом фактическую принадлежность   природных ресурсов конкретному лицу.  

Правомочие пользования - это основанная на законе возможность эксплуатации  природных ресурсов, извлечения из них полезных свойств и доходов с целью удовлетворения производственных и личных нужд.

Наконец, правомочие распоряжения выражается в предоставлении собственнику возможности изменять (определять) юридическую судьбу принадлежащих ему природных ресурсов.

Право собственности на природные ресурсы не является абсолютным и ограничивается общественно значимыми интересами. В соответствии с ст. 36 Конституции РФ, собственник природных ресурсов свободен в осуществлении принадлежащих ему правомочий, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

Кроме того, согласно ст. 1 Гражданского кодекса РФ, гражданские права, в том числе право собственности, могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В природоресурсном законодательстве право собственности установлено в отношении земли, недр, животного мира, водных объектов, леса,особо охраняемых природных территорий. Как видно, право собственности не распространяется на все компоненты природной среды. Так, атмосферный воздух по Федеральному закону "Об охране атмосферного воздуха" объектом права собственности воздух не является, что обусловлено его физическим состоянием. Атмосферный воздух как материальная субстанция находится в состоянии постоянного турбулентного движения и не может быть индивидуализирован. В силу этого исключается возможность фактического владения им. А владение - одно из важнейших полномочий собственника. Озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство также не могут находиться в чьей-либо собственности, что обуславливается спецификой этих объектов природной среды.   

Субъектами права собственности на природные ресурсы  являются физические и юридические лица, Российская Федерация, субъекты Федерации и муниципальные образования.  

2.Формы собственности на природные ресурсы.

Статья 9 Конституции России устанавливает, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в государственной, частной, муниципальной и иных формах собственности.

Частная собственность на природные ресурсы

Основным природным ресурсом, являющимся объектом права частной собственности, является земля.  В ст. 36 Конституции РФ прямо предусмотрено, что граждане и их объединения вправе иметь землю в частной собственности. Собственность на землю граждан и юридических лиц также регулируется ст. 15 Земельного кодекса РФ. Собственностью граждан и юридических лиц (частной собственностью) являются земельные участки, приобретенные гражданами и юридическими лицами по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации. Граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность.  Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в собственность граждан и юридических лиц, за исключением земельных участков, которые в соответствии с Кодексом, федеральными законами не могут находиться в частной собственности. Земельный кодекс РФ предусмотрел при этом ограничения права частности собственности на землю иностранных лиц. Иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе РФ, и на иных установленных особо территориях РФ в соответствии с федеральными законами.

Согласно ст. 8 Водного кодекса пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности физическому лицу, юридическому лицу, находятся соответственно в собственности физического лица, юридического лица, если иное не установлено федеральными законами.

Абсолютной частной собственности на природные ресурсы в России нет, так как имеется ряд существенных ограничений по пользованию природными ресурсами. Например, субъект частной собственности на землю при ее использовании должен соблюдать целевое назначение земельного участка, а в случае нецелевого использования земли у него этот участок может быть изъят.

Государственная собственность на природные ресурсы

Государственная собственность на природные ресурсы  занимает доминирующее место среди других форм собственности на природные ресурсы.

Право государственной собственности - это одна из форм собственности, при которой правомочиями пользования, владения и распоряжения природными объектами и ресурсами обладает государство (Российская Федерация или субъекты РФ) в лице уполномоченных на то органов власти.

В соответствии со ст. 214  Гражданского кодекса РФ, земля и другие природные ресурсы являются государственной собственностью в том случае, если они не находятся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований.

В соответствии со ст. 72 Конституции России, разграничение права государственной собственности, а также вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими ресурсами, отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, т.е. государственная собственность подразделяется на федеральную собственность и собственность субъектов РФ.

Право государственной собственности установлено на все без исключения природные объекты и ресурсы: землю, водные объекты, недра, леса, животный мир, особо охраняемые природные территории, природные лечебные ресурсы.

Так, Лесной кодекс РФ устанавливает, что лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности (ст. 8).

Согласно Федеральному закону "О недрах" недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 1.2).

Федеральный закон «О животном мире» устанавливает государственную собственность на животный мир в пределах территории РФ (ст. 4). Так, в Законе определены объекты права федеральной собственности на животный мир:
- редкие и находящиеся под угрозой исчезновения, а также занесенные в Красную Книгу РФ;

- обитающие на особо охраняемых природных территориях федерального значения; - населяющие территориальное море, континентальный шельф и исключительную экономическую зону РФ;

-подпадающие под действие международных договоров РФ;

-отнесенные к особо охраняемым, ценным в хозяйственном отношении;

- естественно мигрирующие по территории двух и более субъектов РФ.

Федеральный закон  «Об особо охраняемых природных территориях» установил исключительную федеральную собственность на такие виды особо охраняемых природных территорий, как государственные природные заповедники и национальные парки. В федеральной собственности, так же как и в собственности субъектов РФ, могут находиться государственные природные заказники, памятники природы, дендрологические парки и ботанические сады, а также лечебно-оздоровительные местности и курорты. В то же время, в собственности субъектов РФ находятся природные парки.

В государственной собственности находятся природные лечебные ресурсы, к которым относятся минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, другие природные объекты и условия, используемые для лечения и профилактики заболеваний и организации отдыха (Федеральный закон «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»). Эти ресурсы могут принадлежать на праве собственности как Российской Федерации, так и субъектам РФ.

Муниципальная собственность на природные ресурсы

Право муниципальной собственности - это одна из форм собственности, при которой правом пользования, владения и распоряжения обладают органы местного самоуправления.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает, что в собственности поселений, а также в собственности муниципальных районов могут находиться земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами; пруды, обводненные карьеры на территории поселения; земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности муниципального района в соответствии с федеральными законами; пруды, обводненные карьеры, расположенные на территориях двух и более поселений или на межселенной территории муниципального района (ст. 50).

Земельный кодекс РФ (ст. 19) устанавливает, что в муниципальной собственности находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации; право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю; которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством. Кроме того, в муниципальной собственности могут находиться не предоставленные в частную собственность земельные участки по основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О разграничении государственной собственности на землю». В собственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности, в том числе за пределами границ муниципальных образований.

Если недра в границах территории РФ являются государственной собственностью, то добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в муниципальной собственности.  

Право муниципальной собственности на водные объекты установлено Водным кодексом РФ. Согласно ст. 8 муниципальной собственностью являются пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности муниципальному образованию, находятся соответственно в собственности муниципального образования, если иное не установлено федеральными законами.

Что касается леса, Лесной кодекс РФ не устанавливает непосредственно право муниципальной собственности на леса.

В собственности муниципальных органов могут находиться особо охраняемые природные территории местного значения. К такого рода территориям Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" относит лечебно-оздоровительные местности и курорты местного значения.

3.     Основания возникновения и прекращения права собственности на природные ресурсы.

Право собственности возникает и прекращается на основании юридических фактов, которые именуются основаниями. Такие основания влекут за собой либо возникновение права собственности, либо его прекращение, либо возникновение у одного с одновременным прекращением у другого.

В статье 218 ГК РФ, устанавливающей общие основания приобретения права собственности, предусматривается, что право собственности на имущество, которое имеет собственника (что вполне относится к природным ресурсам), может быть приобретено другим лицом на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении этого имущества.

Природные ресурсы, находящиеся в частной собственности, могут быть обращены в государственную собственность в случаях:

·   обращения взыскания на имущество по обязательствам;

·   изъятия для государственных  нужд путем выкупа;

·   изъятие объекта, используемого с нарушением требований законодательства;

·   переход наследства государству;

·   реквизиции - изъятие у собственника в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, имущества в интересах общества по решению государственных органов в порядке и на условиях, установленных законом, с выплатой ему стоимости имущества;

·   конфискации - безвозмездное изъятие  у собственника по решению суда в виде санкции за совершение   правонарушения имущества в случаях, предусмотренных законом, конфискация может быть произведена в административном порядке;

·   национализация - обращение в государственную собственность  имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц.

Основаниями прекращения права собственности на  природные ресурсы являются:

-  объективные причины: прекращение права собственности на добровольных началах (продажа, дарение и т. д.), ликвидация предприятия, смерть собственника, изъятие для государственных  нужд;

-  несоблюдение условий пользования: неуплата налогов, нерациональное использование земли и других природных ресурсов, неосвоение земельного участка;

-  нарушение законодательства: нецелевое использование, невыполнение обязанностей по охране природных ресурсов, нарушение экологических требований.

 4. Понятие и  принципы права природопользования.

Природопользование является необходимой составной взаимодействия общества с природой.

Право природопользования рассматривается в трех аспектах: как институт, как правоотношение и как конкретное правомочие природопользователя.

Как институт право природопользования – это совокупность нормативных правовых актов и правовых норм о природопользовании.
Они закрепляют основные принципы права природопользования, определяют круг пользователей, их права и обязанности, устанавливают основания и порядок возникновения и прекращения, порядок и условия природопользования и т.д.

Как правоотношение право природопользования – совокупность прав и обязанностей, которые принадлежат сторонам в конкретном отношении по поводу использования земли, недр, вод и т.д. Оно служит механизмом реализации объективного и субъективного права природопользования.

Как правомочие право природопользования – это принадлежащее природопользователю субъективное право, содержание которого включает правомочия владения, пользования и распоряжения предоставленным в пользование природным ресурсом.

Природопользование должно осуществляться на основе следующих принципов:

1.     Производность (зависимость) права пользования природными ресурсами от права собственности на них

Содержание правового института и субъективных прав природопользования зависит от воли собственника (государства), которое устанавливает правовые нормы, определяющие порядок и условия пользования природными объектами, предоставляет конкретные объекты в пользование и др.

2.     Рациональность природопользования  предполагает такое природопользование, при котором одновременно учитываются экологические, экономические, социальные и иные интересы человека. Данный принцип обеспечивается как с помощью правовых норм, так и иных средств, например, экологически целесообразных технологий.

Требования рационального природопользования в основном специфичны и зависят от вида используемого природного ресурса.

3.     Экосистемный подход к регулированию природопользования; т.е. соблюдение правовых требований о предупреждении и недопущении причинения вреда в процессе использования одного природного объекта другим природным объектам и окружающей среде в целом.

4.     Целевой характер пользования природными ресурсами.

Цель, для которой предоставляются земельные участки, участки недр, водные объекты и участки лесов в пользование, всегда обязательно фиксируется в решении о предоставлении участка в пользование, лицензии на право пользования недрами, разрешении на специальное водопользование, в лесорубочном или лесном билете. Поэтому использование природного объекта не в соответствии с целевым назначением рассматривается законодательством как правонарушение и служит основанием для принятия решения о приостановлении или аннулировании лицензии.

5.      Устойчивость права пользования природными ресурсами. Его суть в том, что природные объекты предоставляются в срочное или бессрочное пользование, а право пользования ими может быть прекращено только по основаниям, указанным в законе.

6.     Платность специального природопользования. Заключается в обязанности субъекта специального природопользования оплатить пользование соответствующим видом природного ресурса. Общее природопользование, связанное с реализацией естественного права каждого на благоприятную окружающую среду, является для его субъектов безвозмездным. Введением платы достигается решение как общих задач государства в области охраны окружающей среды (экологический налог, арендная плата и др.).  

5. Виды природопользования.

Существуют различные виды природопользования:

1) в зависимости от природного ресурса, объекта природопользование подразделяется на землепользование, водопользование, лесопользование, недропользование и т.д.;

2) по методам освоения природных ресурсов различают природопользование с изъятием и без изъятия природного ресурса из природной среды;

3)  по сроку пользования  природными ресурсами можно выделить постоянное право природопользования (без определенного срока) и срочное. Срочное делится на долгосрочное и краткосрочное. Выделяется также право ограниченного пользования чужим имуществом (сервитут). Так, существует лесной сервитут, водный сервитут, земельный сервитут.

4) в зависимости от наличия либо отсутствия специального разрешения – на общее и специальное.

Общее природопользование является общедоступным  и представляет собой право использования природных ресурсов без получения разрешительных документов со стороны государства и иных уполномоченных лиц.   Общее природопользование связано с реализацией естественного права каждого на благоприятную окружающую среду. Право на такое пользование природными объектами возникает непосредственно из законов или иных нормативных актов. При этом, однако, в ряде случаев устанавливаются пределы и условия общего пользования природными ресурсами. В качестве субъекта права общего природопользования выступают граждане Российской Федерации, иностранцы и лица без гражданства, поскольку они обладает вытекающими из закона возможностями пользоваться водами, лесами, землей.

Специальное природопользование – это такое природопользование, которое осуществляется соответствующими субъектами на основе разрешения компетентных государственных органов, и связанное, как правило, с удовлетворением экономических интересов общества, юридических и физических лиц.  Оно сопряжено с более значительными, чем при общем природопользовании, воздействиями на окружающую среду.  Субъектами  права специального природопользования являются юридические лица и граждане-предприниматели. Причем юридические лица при этом выступают в двух качествах: как государственные или муниципальные органы, наделенные правомочием распоряжения природными ресурсами, находящимися в государственной и муниципальной собственности, и как юридические лица, получившие определенные природные ресурсы в пользование. Для того чтобы юридические лица получили право специального природопользования, помимо общей правоспособности (правосубъектности), возникающей с момента государственной регистрации, они должны иметь специальную правоспособность (правосубъектность), возникающую с момента получения соответствующих разрешительных документов (лицензии, договора и т.п.). 

   Формы специального природопользования:

·           комплексное природопользование;

·           специальное пользование водами, недрами, объектами животного мира, другими природными ресурсами.

Необходимость введения комплексного природопользования обусловлена тем, что нередко при предоставлении одного природного ресурса в пользование используются в большей или меньшей степени другие ресурсы либо на них оказывается воздействие.  Комплексное природопользование - это направленное на удовлетворение, как правило, экономических интересов природопользователей и использование юридическим лицом или гражданином-предпринимателем природно-ресурсного потенциала территории (использование одного или несколько природных ресурсов; удаление отходов в одну или несколько сред и др.), осуществляемое с учетом состояния окружающей среды в регионе, при котором экологически значимая хозяйственная и иная деятельность проводится в рамках установленных уполномоченными государственными органами нормативов допустимого использования (изъятия) природного ресурса, предельно допустимых вредных воздействий (или временно согласованных нормативов воздействий на окружающую природную среду, а эксплуатация (добыча, изъятие) одного или ряда видов природных ресурсов наносит наименьший ущерб другим природным ресурсам и с соблюдением других условий, предусмотренных лицензией (разрешением).