Начальник Прохоровского районного отдела полиции составил протокол о том, что АО «Прохоровский спиртозавод № 6» выпускал наливку «Вишенка», не соответствующую гигиеническим нормативам, что являлось составом административного правонарушения, предусмотренного ст. 614 КоАП РФ. Он же направил заявление в областной арбитражный суд о привлечении АО к административной ответственности.
Арбитражный суд возбудил производство по делу и истребовал из налоговых органов документы о регистрации АО.
Гражданин Феофанов предъявил в областной арбитражный суд исковое заявление, в котором оспаривал бездействие налогового органа, который не зарегистрировал его в качестве предпринимателя.
Арбитражный суд исковое заявление возвратил, указав на то, что по делам из публичных правоотношений следует подавать заявление, а не исковое заявление.
Глава администрации Гурьевского района своим указом ввел дополнительный налог для юридических лиц и предпринимателей на пользование воздушным пространством над территорией района.
АО «Гурьевстройтрест» оспорило положения этого указа в арбитражном суде республики.
Суд не только отменил незаконный указ, но и взыскал с муниципального образования убытки в пользу АО, причиненные его действием, ссылаясь на то, что суд не связан доводами заявления (ч. 5 ст. 194 АПК РФ).
в совершении нотариального действия — удостоверении копии свидетельства о регистрации в качестве предпринимателя.
Арбитражный суд прекратил производство по делу, поскольку дело не подведомственно арбитражному суду.
АО «Корунд» оспорило в областном арбитражном суде бездействие пристава-исполнителя, который не предпринял никаких действий по исполнению решения этого же арбитражного суда о взыскании убытков в пользу АО с АО «Би-два» на основании выданного исполнительного листа.
ОСОБЕННОСТИ СУДЕБНОГО РЕШЕНИЯ ПО ДЕЛАМ ОБ ОСПАРИВАНИИ
НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
В.Б. НЕМЦЕВА
Немцева Вера Борисовна, кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры гражданского и арбитражного процесса юридического факультета Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского.
В статье рассматриваются правовая природа судебного решения по делам об оспаривании нормативных правовых актов, его особенности по сравнению с решениями суда по другим категориям дел. Данное решение является актом обязательного официального нормативного толкования и в таком качестве рассматривается и как правоприменительный акт, и, в определенных случаях, как акт правотворчества. Выявленная правовая природа судебного решения позволяет очертить пределы его законной силы: распространить ее на мотивы суда, а также в отношении производных или повторных нормативных правовых актов; констатировать, что субъективные пределы законной силы решения суда по делам об оспаривании нормативных правовых актов охватывают круг лиц, отношения с участием которых урегулированы оспоренным нормативным правовым актом.
Ключевые слова: оспаривание нормативных правовых актов, законная сила судебного решения, решение суда, признание нормативного правового акта недействующим.
Special Features of a Court Decision in Cases on Challenging Regulations
V.B. Nemtseva
Nemtseva Vera Borisovna, PhD in Law, Senior Lecturer of the Department of Civil and Arbitration Proceedings, Dostoevsky Omsk State University.
This article examines the legal nature of a court decision in cases on challenging regulations, its special features in comparison with court decisions in other categories of cases. This decision is a mandatory act of official normative interpretation and, as such, can be regarded as an enforcement act, and, in certain cases, as an act of law-making process. The identified legal nature of the court decision makes it possible to delineate the limits of its legal power, such as to extend it to the motives of the court, and to derivatives or re-regulatory legal acts. It is also possible to conclude that the subjective limits of legal force of the court decision on challenging regulatory legal acts cover a range of individuals, the relationship involving which are settled by the challenged regulations.
Key words: challenging regulations, legal force of a court decision, the court's decision, recognition of regulations as invalid.
Особенности судебного решения по делам об оспаривании нормативных правовых актов (в том числе актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами) обусловлены его особой правовой природой. Дискуссия по вопросу о правовой природе решения по делам об оспаривании нормативных правовых актов развернулась вокруг отнесения его к правотворческим или правоприменительным актам.
Решение суда традиционно рассматривается в науке гражданского процессуального права как правоприменительный акт. Н.А. Чечина отмечает, что сущность судебного решения выявляется через его отношение к норме права. В 1960-е гг. в результате дискуссии было выработано общее мнение о том, что решение суда следует рассматривать как разновидность акта по применению права, в котором должны быть отражены итоги применения судом норм материального и процессуального права для разрешения исследованного спора в целях защиты субъективных гражданских прав. Это положение становится общепризнанным, и далее исследование проблемы сущности решения идет в плане выявления его специфических особенностей как акта применения права <1>.
--------------------------------
<1> Гражданский процесс: Учебник / Под ред. В.А. Мусина, Н.А. Чечиной, Д.М. Чечота. М., 2001. С. 187 (автор главы - Н.А. Чечина).
Этот подход представляется справедливым в том случае, если объектом непосредственного воздействия со стороны суда выступает конкретное правоотношение. То есть судебная деятельность состоит в установлении фактов и применении к ним нормы права.
Рассматривая дела об оспаривании нормативных актов, суд воздействует не на конкретные правоотношения, а на нормативный акт, определяя возможность его дальнейшего действия. Отсутствие у данных решений общего значения обессмысливает оспаривание в суде нормативных актов, не может способствовать осуществлению цели защиты публичных интересов, охране законности и правопорядка, обеспечению единообразного применения нормативных актов.
В юридической литературе было высказано мнение о том, что судебные решения о признании нормативных актов недействующими являются актами правотворчества. В связи с этим роль суда определена как роль "негативного" законодателя, который отменяет правовые нормы. А предписание, отменяющее норму права, также является нормой права <2>.
--------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Монография М.Н. Марченко "Судебное правотворчество и судейское право" включена в информационный банк согласно публикации - Проспект, 2011.
<2> Такая характеристика дается как решениям Конституционного Суда РФ, так и решениям иных судов, принятым по результатам рассмотрения дел об оспаривании нормативных актов (см.: Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебно-конституционное право и процесс. М.: Юристъ, 2005. С. 118; Марченко М.Н. Судебное правотворчество и судейское право. М.: ТК Велби; Проспект, 2008. С. 439 - 442).
А.Н. Верещагин полагает, что "когда суд (Конституционный или иной) лишает силы определенную норму, то это зачастую ведет к ее автоматической замене другой нормой". Например, если отменена норма, запрещающая действовать определенным образом, то появилась норма с позитивным содержанием, разрешающая действовать таким образом <3>.
--------------------------------
<3> Верещагин А.Н. Судебное правотворчество в России: сравнительно-правовые аспекты. М.: Междунар. отношения, 2004. С. 105; Он же. Является ли Конституционный Суд "негативным законодателем"? // Закон. 2010. N 1. С. 187.
Однако такое предположение не всегда оправданно, например в случае признания судом недействующим нормативного правового акта об установлении регулируемой цены, подлежащей применению в расчетах неопределенного круга лиц с ресурсоснабжающими организациями за поставленный ресурс. С целью надлежащего урегулирования данных отношений соответствующий орган в силу его компетенции и в связи с принятием соответствующего решения суда обязан в установленный судом срок принять нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный судом недействующим. В случае непринятия заменяющего нормативного правового акта спор о взыскании задолженности за поставленные ресурсы рассматривается с участием регулирующего органа. При этом размер подлежащей оплате задолженности определяется судом исходя из выводов, содержащихся в судебном решении, которым нормативный правовой акт признан недействующим, и имеющихся в деле доказательств. В частности, при рассмотрении дела суд может учесть консультации специалистов, материалы тарифного дела, исходя из которых устанавливалась регулируемая цена, принять во внимание выводы, содержащиеся в судебных актах по делам, при рассмотрении которых уже определялась стоимость того же ресурса, поставленного тем же лицом за тот же регулируемый период. То есть в решении, признающем такой нормативный акт недействующим, новая цена не устанавливается.
Высказывается также мнение о том, что в решении суда, не установившем противоречий между правовыми актами, также содержится новая, созданная судом правовая норма, устраняющая неопределенность в вопросе соответствия друг другу нормативных предписаний <4>. На наш взгляд, при таком подходе проблематично выявить конкретное содержание этих устанавливаемых судом норм и их соотношение с процессуальными нормами, устанавливающими последствия вступления решения суда в законную силу.
--------------------------------
<4> Витрук Н.В. Указ. соч. С. 118.
Рассматривая судебное решение по делам об оспаривании нормативных актов в качестве актов правотворчества, исследователи данного вопроса уделяют внимание прежде всего резолютивной части судебного решения по делам об оспаривании нормативных актов, оставляя за скобками собственно основания вынесения решения, всю предшествующую судебную деятельность. Следует согласиться с тем, что признание нормативного акта недействующим и его отмена - не одно и то же <5>.
--------------------------------
<5> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 12 мая 2005 г. N 244-О "По жалобе граждан Вихревой Любови Александровны, Каревой Екатерины Ивановны и Масловой Валентины Николаевны на нарушение их конституционных прав пунктом 1 части первой статьи 134, статьями 220 и 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2005. N 6; Определение Конституционного Суда РФ от 12 июля 2006 г. N 182-О "По жалобам гражданина Каплина Александра Евгеньевича, открытого акционерного общества "Кузбассэнерго", общества с ограниченной ответственностью "Деловой центр "Гагаринский" и закрытого акционерного общества "Инновационно-финансовый центр "Гагаринский" на нарушение конституционных прав и свобод положениями пункта 1 части 1 статьи 150, статьи 192 и части 5 статьи 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. N 1.
Мнение о том, что решение суда по делам об оспаривании нормативных актов является актом применения юридических норм, демонстрирует анализ судебной деятельности, предшествующей вынесению решения, и характеризует все судебные решения, независимо от того, удовлетворены ли требования заявителя.
Г.Л. Осокина отмечает, что при разрешении дел данной категории суд применяет нормы права, которые содержат запрет на нарушение субординации правовых актов, образующих в совокупности правовую систему РФ (ст. ст. 15, 90, 120 Конституции РФ и др.) <6>. В.С. Нерсесянц отмечает, что суд не отменяет норму права, он лишь устанавливает юридический факт несоответствия одной нормы права другой, последствия же такого несоответствия в виде отмены нормативного акта установлены в законе, а не устанавливаются судом <7>.
--------------------------------
<6> Осокина Г.Л. Гражданский процесс. Особенная часть. М.: Норма, 2007. С. 229 - 230.
<7> Нерсесянц В.С. У российских судов нет правотворческих полномочий // Судебная практика как источник права. М.: Юристъ, 2000. С. 109 - 112.
При характеристике существа судебного решения следует учитывать содержательную сторону разрешения судом дела об оспаривании нормативных актов: какие обстоятельства и как суду необходимо установить, чтобы применить соответствующие коллизионные нормы?
В части 8 ст. 213 КАС РФ <8> очерчен круг значимых для разрешения дела обстоятельств, к которым относятся:
--------------------------------
<8> Кодекс административного судопроизводства РФ от 08.03.2015 N 21-ФЗ // СЗ РФ. 2015. N 10. Ст. 1391.
1) факт нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;
2) факт соблюдения требований нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством РФ) и вступления их в силу;
3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Обстоятельства, указанные в первых двух положениях, характеризуют проверку нормативного акта как формальную, поскольку не касаются выяснения содержания оспоренного акта и наличия противоречий между ним и вышестоящим нормативным актом.
Согласно п. 17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" <9>, если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта был нарушен порядок издания нормативного акта (в настоящее время - обстоятельства, указанные в п. 2 ч. 8 ст. 213 КАС РФ), он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.
--------------------------------
<9> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2008. N 1.
В этом обстоятельства принятия нормативного акта сходны с такими правовыми явлениями, как признание иска ответчиком, установление судом факта пропуска срока исковой давности или иного срока обращения в суд. При данных условиях суд хотя и выносит судебное решение, однако не приступает к своей основной содержательной деятельности, и мотивировочная часть судебного решения будет усеченной, без установления "главного факта" - соответствия оспоренных предписаний нормативным актам, обладающим большей юридической силой.
Факт нарушения прав и законных интересов административного истца не имеет решающего значения, поскольку даже отказ заявителя от своих требований не влечет сам по себе прекращения производства по делу (ч. 10 ст. 213 КАС РФ).
Нормативный акт может быть признан недействующим в судебном порядке, если он противоречит нормативному акту, имеющему большую юридическую силу (п. 1 ч. 2 ст. 215 КАС РФ). Именно на установление данного обстоятельства - наличия или отсутствия указанных противоречий - направлена вся судебная деятельность по рассмотрению и разрешению данных дел, в этом заключается ее суть, от его установления зависит возможность удовлетворения требования административного истца. Иные значимые для разрешения дела обстоятельства сути судебной деятельности по делам данной категории не отражают.
Далее следует определить, в чем состоит деятельность суда по содержательной проверке оспариваемых норм права. Представляется, что она заключается в том, чтобы:
1) установить содержание оспариваемых норм права, выраженных в нормативном правовом акте;
2) установить содержание правовых норм, содержащихся в нормативных актах, обладающих большей юридической силой и регулирующих те же общественные отношения;
3) сопоставить содержание первых и вторых между собой с целью установить наличие или отсутствие противоречий между ними.
В случае установления противоречий заявление подлежит удовлетворению, в случае отсутствия таковых в удовлетворении заявления должно быть отказано. То есть признание акта недействующим или отказ в удовлетворении заявления, по существу, лишь автоматический вывод из установленного судом противоречия (или его отсутствия) между этим актом и актом, большим по юридической силе. Признание нормативного акта недействующим, как и отказ в удовлетворении заявления, не имеет самостоятельного и нового содержания по отношению к предшествующей судебной деятельности.
Таким образом, с содержательной стороны деятельность суда при разрешении дел об оспаривании нормативных актов представляет собой толкование правовых норм, и в этом состоит ее суть. Как известно, под толкованием правовых норм следует понимать уяснение и разъяснение их содержания <10>. Результаты толкования фиксируются в акте толкования - в судебном решении.
--------------------------------
<10> О подходах к понятию толкования см.: Вопленко Н.Н. Официальное толкование норм права. М.: Юрид. лит., 1976. С. 6; Он же. Толкование права. Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2007. С. 5.
Акты толкования являются различными по своему характеру. Все судебные акты прежде всего относятся к актам официального, т.е. обязательного, властного толкования правовых норм. Судебное решение является обязательным (ст. 13 ГПК РФ, ст. 16 АПК РФ). Акты официального (обязательного) толкования характеризуются тем, что осуществляются компетентными органами и влекут определенные юридические последствия <11>.
--------------------------------
<11> Вопленко Н.Н. Официальное толкование норм права. С. 11; Соцуро Л.В. Толкование норм права: теория и практика. Самара: Изд-во Самарского юридического института Минюста России, 2001. С. 10, 26.
Вместе с тем следует отметить, что по сфере действия, правовым последствиям акты судебного толкования правовых норм существенно различаются. По этому основанию акты официального (обязательного) толкования подразделяются на казуальные и нормативные. Первые обязательны для индивидуально определенных адресатов, имеют разовое значение в рамках разрешения конкретного юридического дела. Вторые распространяются на широкий круг общественных отношений и характеризуются неоднократностью применения <12>.
--------------------------------
<12> Вопленко Н.Н. Толкование права. С. 65.
Так, юридическое значение толкования правовой нормы, оспариваемой в рамках дела об оспаривании нормативного акта, существенно отличается от юридического значения толкования той же нормы с целью ее применения в конкретном деле. В последнем случае значение акта толкования ограничивается кругом участвующих в деле лиц, судебное толкование обязательно только для этих лиц, является казуальным <13>. В первом же случае толкование правовой нормы является обязательным для всех адресатов этой нормы постольку, поскольку суд разрешает спор о соответствии одного нормативного акта другому, большему по юридической силе. Это означает, что результат судебного толкования устраняет неопределенность в вопросе соответствия нормативных актов друг другу и предопределяет возможность реализации нормативного акта. Таким образом, судебное решение по делу об оспаривании нормативного акта является актом официального нормативного толкования правовых норм, содержащихся в нормативных актах.
--------------------------------
<13> Вопленко Н.Н. Официальное толкование норм права. С. 12.
Исключение составляют случаи толкования юридических норм высшими судебными инстанциями, однако эти вопросы не являются темой данной статьи.
Является ли судебное решение при этом актом применения права?
Применение права традиционно понимается как деятельность, имеющая три стадии: 1) установление факта (в суде - при помощи судебных доказательств); 2) выбор правовой нормы (юридическая квалификация); 3) постановление решения. При этом фактическая основа дела представляет собой конкретные жизненные обстоятельства, с которыми нормы права связывают определенные юридические последствия (юридические факты). Эти факты, как правило, имеют место в прошлом и более известны сторонам. Суд лишь осуществляет их опосредованное познание при помощи доказательств, носителей фактической информации. Первая стадия занимает значимое место в процессе применения правовой нормы.
При выборе правовой нормы (вторая стадия) осуществляется и ее толкование, т.е. выясняется содержание данной нормы, возможность ее применения. Поэтому казуальное судебное толкование обоснованно рассматривается как часть правоприменительного процесса, а решение суда - как акт применения норм права.
Эти классические положения судебного правоприменения <14> с большой долей условности можно распространить на разрешение судом дела об оспаривании нормативного акта. Так, "обстоятельствами" по делу является содержание правовых норм (оспариваемых и вышестоящих), которое выясняется и сопоставляется судом. Законность нормативного акта относится к сугубо правовым явлениям <15>. В делах об оспаривании нормативных актов первая стадия процесса применения права (установление фактических обстоятельств) не занимает сколько-нибудь важного места. Так, устанавливаются и доказываются факты, связанные с принятием и опубликованием нормативных предписаний; с юридической заинтересованностью граждан и организаций - административных истцов. Основа судебной резолюции связана с толкованием принятых нормативных актов. Следует согласиться с теми учеными, которые полагают, что доказывание не требуется для оценки содержания нормативного акта <16> или доказывание носит характер мыслительных операций <17>. При установлении содержания правовых норм главная роль принадлежит суду, который учитывает соображения участников процесса (их правовые доводы), однако и при отсутствии последних "обстоятельства" по делу могут быть установлены, что невозможно при отсутствии доказательств в исковом производстве.
--------------------------------
<14> См., например: Алексеев С.С. Общая теория права: В 2 т. М.: Юрид. лит., 1981. Т. 2. С. 330; Теория государства и права: Курс лекций. М.: Юристъ, 2000. С. 458 - 459.
<15> Никитин С.В. Судебный контроль за нормативными правовыми актами в гражданском и арбитражном процессе. М.: Волтерс Клувер, 2010. С. 189.
<16> Баулин О.В. Распределение бремени доказывания при разбирательстве дел, возникающих из публичных правоотношений // Заметки о современном гражданском и арбитражном процессуальном праве. М.: Городец, 2004. С. 194.
<17> Треушников М.К. Судебные доказательства. М.: Городец, 2005. С. 57.
На второй стадии, по мнению Г.Л. Осокиной, происходит применение коллизионных норм к установленным "обстоятельствам". Необходимо отметить, что в делах данной категории речь идет, таким образом, о применении ограниченной совокупности заранее известных норм. Более того, постановляя решение, суд не ссылается на первичные коллизионные нормы, содержащиеся в Конституции РФ, а обосновывает решение нормами процессуальными (ст. 215 КАС РФ), которые в каком-то смысле производны от коллизионных, поскольку предписывают при обнаружении противоречий между нормативными актами признавать недействующими оспоренные предписания. Таким образом, по существу, отсутствуют выбор и применение материальных правовых норм, вторая стадия правоприменительного процесса.
На наш взгляд, толкование правовых норм, а не их применение <18> составляет существо разрешения дел об оспаривании нормативных актов. Это толкование осуществляется не с целью применения норм к фактическим обстоятельствам, а с целью определить юридическую судьбу истолкованной нормы.
--------------------------------
<18> За исключением случаев, когда установлены факты нарушения процедуры принятия и опубликования нормативных актов.
Является ли судебное решение по делам об оспаривании нормативных актов актом правотворчества? Мы выяснили, что резолютивная часть решения не содержит новых правовых норм, последствия, в ней предусмотренные, предписаны законом. Нельзя считать судебное решение о признании нормативного акта недействующим нормой права об отмене такого акта: отмена нормативного акта и признание его недействующим - различные правовые явления. При отмене нормативного акта не выясняется вопрос о легитимности его действия в прошлом, отмена нормативного акта не оказывает юридического воздействия на акты его реализации, имевшие место до отмены, что не может быть исключено в отношении решения суда о признании нормативного акта недействующим.
Поэтому ответ на заданный вопрос зависит от того, возможно ли создание правовых норм (позитивного характера) как результат толкования предписаний нормативных актов.
М.В. Залоило отмечает, что в Англии признается возможность правотворчества как результата толкования. Так, по содержанию все судебные прецеденты делятся на первоначальные (креативные) и интерпретационные (дающие толкование уже существующей статутной или прецедентной норме). Причем последние составляют большинство в связи с увеличивающейся ролью нормативного акта в правовом регулировании. И, хотя традиционно толкование рассматривается как часть деятельности по применению права, признается, что толкование может иметь место и при правотворчестве: в частности, при создании подзаконных правовых предписаний (правотворческой конкретизации) происходит толкование закона <19>.
--------------------------------
<19> Залоило М.В. Конкретизация и толкование юридических норм: проблемы соотношения и взаимодействия // Журнал российского права. 2010. N 5. С. 105 - 112.
К сторонникам создания в результате толкования правовых норм следует, по-видимому, отнести и А.Н. Верещагина в связи с высказанными им взглядами, рассмотренными ранее.
Н.Н. Вопленко также отмечает, что толкование выступает средством как при применении норм права, так и в правотворческих целях при конкретизации правовых норм <20>.
--------------------------------
<20> Вопленко Н.Н. Официальное толкование норм права. С. 20.
Действительно, нормы федерального закона, конкретизирующего предписания Конституции, никто не относит к правоприменительным актам. Конкретизировать же конституционные нормы можно только исходя из толкования, установления их содержания. Вообще, требование субординации нормативных актов предполагает, что при издании нормативного акта правотворческий орган обязательно должен уяснить себе смысл вышестоящих актов и будет действовать в рамках этого смысла.
Н.Н. Вопленко выделяет правотворческое толкование и определяет его как "осуществляемое в порядке судебного контроля высшими судебными инстанциями официальное толкование норм права, в результате которого лишаются юридической силы правовые акты, признанные в результате проверки не соответствующими конституционному, международному или текущему праву". К высшим судебным инстанциям автор отнес высшие судебные органы Российской Федерации и субъектов РФ <21>.
--------------------------------
<21> Вопленко Н.Н. Толкование права. С. 76.
Данный вывод представляется спорным. Так, он касается только судебных решений о признании нормативных правовых актов недействующими. За скобками остается вопрос о том, каково значение судебного решения, принятого в порядке судебного нормоконтроля и не установившего противоречий между нормативными актами. Кроме того, судебный нормоконтроль осуществляется не только высшими судебными инстанциями, но также и районными судами в отношении нормативных актов органов местного самоуправления. Таким образом, автор рассматривает суд, осуществляющий прямой судебный нормоконтроль, в качестве "негативного" законодателя и не исследует вопрос о возможности создания правовых норм в процессе толкования.
Толкование не всегда ведет к созданию правовых норм. В странах общего права судебное правотворчество связывается с так называемыми трудными делами. В качестве условий для правотворческого толкования признаются нечеткость или абстрактный характер толкуемой нормы <22>.
--------------------------------
<22> Верещагин А.Н. Судебное правотворчество в России: сравнительно-правовые аспекты. М.: Междунар. отношения, 2004. С. 70 - 136.
По-видимому, в отношении актов конституционного судебного нормоконтроля, объектом толкования в которых выступают Конституция РФ, а также упоминаемые в ней международные принципы и нормы, может быть справедливым вывод о правотворческом характере такого толкования, поскольку Конституционный Суд РФ вынужден конкретизировать конституционные нормы, разъясняя их содержание. Бытует представление о том, что Конституция РФ в силу ее стабильности и абстрактного характера норм является "живым текстом", позволяющим изменять толкование одних и тех же ее норм исходя из конкретных условий места и времени. То есть так называемое динамическое толкование стабильных правовых текстов <23> вполне можно считать правотворческим.
--------------------------------
<23> Смирнов А.В., Манукян А.Г. Толкование норм права. М.: Проспект, 2008. С. 13 - 14, 102.
Судам общей юрисдикции также приходится в некоторых случаях конкретизировать содержание толкуемых норм. Так, Верховный Суд РФ признал недействующим п. 14 Административного регламента исполнения Федеральным казначейством государственной функции организации исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства федерального бюджета по денежным обязательствам федеральных бюджетных учреждений, утвержденного Приказом Минфина России от 22.09.2008 N 99н, в той мере, в какой он позволяет отказывать в приеме и рассмотрении заявления и направлять взыскателю исполнительный документ без указания в сопроводительном письме органа Федерального казначейства, в котором открыт лицевой счет должнику, либо на отсутствие у должника лицевых счетов в органах Федерального казначейства <24>. Признано недействующим предписание в отсутствующей части, или оспариваемая норма права в результате дополнена.
--------------------------------
<24> Решение Верховного Суда РФ от 28.12.2009 N ГКПИ09-1543 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2010. N 10. С. 6 - 9.
Пожалуй, яркой иллюстрацией правотворческого толкования следует признать и решение Верховного Суда РФ от 14.11.2006 N ГКПИ06-1070, в котором норма не была признана недействующей, однако в решении предписано иное (по сравнению с имевшим место ранее) ее применение <25>.
--------------------------------
<25> СПС "Гарант".
С. обратилась в суд о признании недействующим абз. 4 п. 2.6 Положения об исчислении выслуги лет, назначении и выплате пенсий и пособий прокурорам и следователям, научным и педагогическим работникам органов и учреждений прокуратуры РФ, имеющим классные чины, и их семьям, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 12.08.1994 N 942, в части слов "прокурорским работникам". Данным правовым предписанием, в частности, установлено: "При назначении лиц, получающих пенсию за выслугу лет или по инвалидности в органах прокуратуры, на должности прокурорских работников выплата пенсии приостанавливается". С. указала, что она как оперативный работник получала пенсию по выслуге лет, а при поступлении на работу в органы прокуратуры на должность специалиста выплата пенсии ей прекращена. При толковании оспариваемой нормы суд пришел к выводу, что она распространяется не на всех прокурорских работников, а только на тех, которые занимают должности прокурора, следователя, научного и педагогического работника в органах прокуратуры.
Оспоренное предписание было истолковано судом ограничительно, вопреки его буквальному смыслу и сложившейся практике его применения, но оставлено в силе. Резолютивная часть решения гласит: заявление С. о признании недействующим абз. 4 п. 2.6 Положения оставить без удовлетворения, поскольку он не предполагает приостановления выплаты пенсии при назначении лиц, получающих пенсию за выслугу лет или по инвалидности в органах прокуратуры, на должности прокурорских работников, не относящихся к прокурорам и следователям, научным и педагогическим работникам.
Таким образом, суд фактически изменил оспоренное правовое предписание - слово "прокурорские работники" после решения суда следует понимать так, что речь идет не обо всех прокурорских работниках, а только о некоторых должностях.
Более того, Кассационная коллегия Верховного Суда РФ (Определение от 25.01.2007 N КАС06-511) оставила решение в силе, указав, что "довод кассационного представления о том, что суд первой инстанции принял решение с превышением полномочий суда общей юрисдикции, ошибочен, поскольку суд при проверке законности нормативного правового акта вправе сформулировать правовые позиции, исключающие его неправильное толкование в правоприменительной практике" <26>.
--------------------------------
<26> СПС "Гарант". Оба судебных акта официально не опубликованы.
Итак, в определенных случаях конкретизация содержания правовой нормы может привести к созданию производной, более конкретной нормы. Однако в большинстве случаев суды общей юрисдикции, как правило, имеют дело с определенными правовыми предписаниями и толкуют правовые нормы исходя из их буквального значения.
Полагаю, что позитивное правотворчество в процессе рассмотрения судом дел по оспариванию нормативных актов не является обязательным элементом судебной деятельности. Кроме того, суждение о том, что в результате толкования создана правовая норма, в данном конкретном случае всегда оценочно.
Таким образом, применение норм права не составляет существа судебной деятельности по разрешению дел об оспаривании нормативных актов, а имеет очень специфическое содержание, правотворческая же ее составляющая присутствует не всегда.
Существо судебного решения по делу об оспаривании нормативного акта заключается в том, что оно является актом официального нормативного толкования.
Такая характеристика равным образом применима к решениям суда о признании нормативного акта недействующим и об отказе в удовлетворении административного иска, а также подчеркивает связь судебного решения с толкуемыми правовыми нормами и следование их судьбе.
Судебное решение по делам об оспаривании нормативного акта является обязательным для всех актом толкования оспоренной нормы права в контексте правового регулирования, единообразного понимания и применения нормативных актов всеми субъектами права.
Например, буквальное толкование правовых норм в судебном решении по их оспариванию исключает иное, расширительное или ограничительное, толкование этих норм. Если суд установил, что оспоренная норма не противоречит иной норме, обладающей большей юридической силой, то у иных субъектов отсутствует основание данную норму не применять. И напротив, если суд усмотрел наличие противоречий, то у субъектов права имеется обязанность отказаться от применения оспоренной нормы.
Понимание правовой природы судебного решения по делам об оспаривании нормативных правовых актов очерчивает и пределы законной силы такого решения суда.
Н.А. Миловидов писал, что законная сила судебного решения не простирается за пределы предмета, о коем состоялось судебное решение. Объективные пределы судебного решения, таким образом, характеризуют тот предмет, по поводу которого решение состоялось <27>. Поскольку традиционно в качестве предмета суждений суда выступает конкретное правоотношение сторон, то объективные пределы его законной силы ограничиваются установленным судом правоотношением <28>.
--------------------------------
<27> Миловидов Н.А. Законная сила судебного решения по делам гражданским. Ярославль, 1875. С. 12.
<28> Осокина Г.Л. Гражданский процесс. Особенная часть. М.: Норма, 2007. С. 287.
При рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов предметом судебного исследования не является конкретное правоотношение. Суд воздействует на нормативный правовой акт, правоотношения общего типа, а не устанавливает конкретные индивидуально определенные правоотношения сторон.
Поэтому заслуживает внимания обсуждение специфического содержания объективных пределов законной силы судебного решения по делам об оспаривании нормативных актов в двух аспектах: 1) распространяются ли суждения суда относительно юридической силы оспоренных норм на аналогичные нормы права, содержащиеся в этом же или в других нормативных актах; 2) вступают ли в законную силу мотивы судебного решения по делам об оспаривании нормативных правовых актов.
В соответствии с ч. ч. 1, 2 и 3 ст. 216 КАС РФ в случае признания судом нормативного правового акта недействующим полностью или в части этот акт или его отдельные положения не могут применяться с указанной судом даты, а также не могут применяться нормативные правовые акты, которые имеют меньшую юридическую силу и воспроизводят содержание нормативного правового акта, признанного недействующим полностью или в части, либо на нем основаны и из него вытекают (далее - производные акты). Решение суда о признании нормативного правового акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта (далее - повторного акта).
Означает ли это, что производный или повторный нормативный правовой акт утрачивает силу автоматически? Согласно ч. 5 ст. 216 КАС РФ требования об оспаривании повторных нормативных правовых актов могут рассматриваться судом в порядке упрощенного (письменного) производства без проверки законности повторного нормативного правового акта, если на момент принятия повторного нормативного правового акта отсутствовали изменения в законодательстве, которому противоречил признанный недействующим полностью или в части нормативный правовой акт.
Таким образом, решение суда о признании нормативного правового акта недействующим ограничивается предметом данного решения - теми положениями конкретного нормативного правового акта, которые были оспорены, а при оспаривании иного (повторного) нормативного правового акта имеют преюдициальное значение, а также позволяют суду рассмотреть дело об оспаривании нормативного правового акта в упрощенном порядке. Поэтому нельзя сказать, что производные или повторные акты автоматически являются недействующими.
Однако как обеспечена обязанность субъектов права не применять повторные и производные нормативные акты, установленная в ч. 2 и ч. 3 ст. 216 КАС РФ? Вправе ли суд, разрешая вопрос о применении повторного или производного нормативного акта при рассмотрении подведомственного ему дела (гражданского, административного и проч.), отказаться от его применения со ссылкой на ч. 3 ст. 216 КАС РФ, а также на судебное решение, которым воспроизведенные положения признаны недействующими (при условии что "правовой контекст регулирования этих отношений также не изменился")?
Очевидно, и на этот вопрос ответ должен быть утвердительным. Таким образом, повторные и производные нормативные акты могут не применяться судом и без признания их недействующими (в том числе в упрощенном порядке). Это отражает соотношение прямого и косвенного судебного нормоконтроля - суд вправе отказаться от применения незаконного нормативного акта, даже если он не был признан недействующим в установленном законом порядке.
Следует признать, что законная сила решения суда по делам об оспаривании нормативных правовых актов должна распространяться на производные и повторные нормативные правовые акты, пока не доказано иное при использовании процедуры оспаривания соответствующего нормативного акта в порядке прямого судебного нормоконтроля, т.е. пока решением суда по делу об оспаривании таких (повторных и производных) актов не будет установлено, что они не противоречат действующему законодательству.
В этом смысле следует обратить внимание на ст. 85 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации", согласно которой запросы в Конституционный Суд РФ являются допустимыми не только тогда, когда заявитель считает нормативный акт не подлежащим действию из-за его неконституционности, но также и подлежащим действию вопреки официально принятому решению об отказе применять и исполнять его как не соответствующий Конституции РФ. Аналогичные положения могут быть включены в КАС РФ, поскольку соответствуют правовой природе решения суда по делам об оспаривании нормативного правового акта как акта обязательного официального толкования.
В случае принятия повторного нормативного акта законом предусмотрена ответственность органа власти (за неисполнение судебного решения). В частности, ч. 4 ст. 9 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в качестве мер ответственности предусматривает в том числе возможность роспуска или прекращения полномочий соответствующего органа власти или должностного лица. Представляется, что факт преодоления судебного решения (аналогичный характер правовых предписаний, которые признаны недействующими) как основание для такой ответственности должен быть установлен в судебном порядке при рассмотрении дела об оспаривании соответствующих аналогичных предписаний.
В рамках учения об объективных пределах законной силы судебного решения в гражданском процессуальном праве необходимо отметить проблему вступления в законную силу только резолютивной части судебного решения или также его мотивов <29>. В полном соответствии с традиционным представлением о предмете судебного решения законная сила мотивов судебного решения признается только за теми суждениями суда, выраженными в мотивировочной части, которыми устанавливаются факты и правоотношения сторон <30>.
--------------------------------
<29> См.: Миловидов Н.А. Указ. соч. С. 23; Гурвич М.А. Законная сила мотивов решения суда (в плане сравнительно-правового исследования) // Избранные труды. Краснодар: Совет. Кубань, 2006. Т. 1. С. 642 - 653.
<30> Гурвич М.А. Указ. соч. С. 642 - 653.
Мотивы же решения суда по делам об оспаривании нормативных актов являются суждениями суда о содержании нормативных актов. Таким образом, вопрос заключается в том, вступают ли в законную силу и, следовательно, могут ли быть обязательными суждения суда о содержании нормативного акта (толковании нормативного акта), на основании которых суд пришел к выводу о признании нормативного акта недействующим или об отказе в удовлетворении административного искового заявления об оспаривании нормативного правового акта.
Традиционно мотивы судебного решения в части толкования норм права не признаются имеющими законную силу ввиду аксиомы jura novit curia. Поэтому, в частности, такие суждения не входят в круг преюдициальных. Так, А.М. Безруков отмечает, что толкование норм права судом предполагает полную самостоятельность последнего в принятии решений, содержание нормы права не входит в предмет доказывания по делу, оно не устанавливается с помощью доказательств. Толкование нормы права - это специфический логический процесс, не тождественный процессу судебного доказывания. Распространение преюдициальной связи судебных актов на правовую позицию суда фактически повлекло бы за собой признание за преюдициальным судебным актом некоторых свойств прецедента. Пределы преюдициальности гораздо уже, и проявляется она лишь в сфере доказывания, прецедентное же решение фактически создает новые нормы права (правоположения). Таким образом, можно утверждать, что правовая позиция суда не является преюдициальным обстоятельством <31>.
--------------------------------
<31> Безруков А.М. Преюдициальная связь судебных актов. М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 59 - 61. См. также: Ильин А.В. К вопросу о содержании преюдициальности - свойства законной силы судебного решения // Закон. 2015. N 3. С. 75 - 86.
Однако судебное решение об оспаривании нормативного акта имеет специфический объект исследования - нормативный акт. Его содержанием является толкование нормативных актов. Резолютивная часть решения не может быть понята в отрыве от его мотивов. Мы уже приводили пример, когда на понимание резолютивной части влияет мотивировочная часть решения: норма права не признается недействующей, однако ей дается ограничительное толкование, и только в этом смысле она соответствует федеральному закону; норма права признается противоречащей закону, однако в каком именно смысле - объясняется в мотивировочной части, норма права может быть признана недействующей только в определенном смысле. При реализации оспоренных норм поэтому имеет значение не только вывод суда по делу об оспаривании нормативного акта, но и сам ход его рассуждений. Непризнание за мотивами судебного решения законной силы приведет к неправильной реализации судебных предписаний.
Следовательно, мотивы судебного решения по делам об оспаривании нормативного акта, которые заключаются в толковании правовых норм, вступают в законную силу, являются окончательными и не могут быть пересмотрены иначе, чем в установленном законом порядке - путем обжалования судебного решения. Их обязательность имеет и преюдициальное значение при рассмотрении судом дел об оспаривании производных или повторных актов.
Характеристика субъективных пределов законной силы судебного решения по делам об оспаривании нормативных актов также имеет определенные особенности и зависит от предмета судебного решения.
Традиционно законная сила судебного решения ограничивается только теми лицами, которые принимали участие в процессе, - прежде всего к ним относятся субъекты спорного материального правоотношения (стороны), а также субъекты иных правоотношений, тесно связанных с указанным отношением (третьи лица). Права других лиц, не привлеченных к участию в деле, не могут быть затронуты судебным решением. Это объясняется тем, что права других лиц в состязательном процессе не могут быть поставлены в зависимость от поведения сторон <32>.
--------------------------------
<32> Миловидов Н.А. Указ. соч. С. 13.
В делах об оспаривании нормативных актов неизбежно затрагиваются права неопределенного круга лиц. Так, А.А. Гусев полагает, что к лицам, участвующим в деле об оспаривании нормативных актов, следует отнести неопределенный круг лиц, чьи права и интересы затрагивает оспоренный нормативный акт, распространяя на этих лиц законную силу судебного решения <33>.
--------------------------------
<33> Гусев А.А. Проблемы рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов в арбитражном процессе: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2007. С. 123.
Однако состав неопределенного круга лиц установить поименно невозможно. К ним относится не только круг лиц, чьи права и законные интересы затрагивает нормативный акт. Ими могут быть как лица, к которым нормативный акт уже был применен или только будет применяться в будущем, в том числе весьма отдаленном, так и все те субъекты, которые реализуют, в том числе применяют, оспоренные нормы. Привлечь их всех к процессу и предоставить им право быть выслушанными судом невозможно, поэтому, по нашему мнению, нельзя считать таких лиц участвующими в деле.
Исходя из правовой природы судебных решений по делам об оспаривании нормативных правовых актов как актов обязательного официального нормативного толкования, следует признать, что субъективные пределы законной силы такого решения соответствуют пределам действия оспоренных норм права по кругу лиц. Таким образом, законная сила судебного решения по делам об оспаривании нормативных правовых актов должна распространяться на всех лиц, отношения с участием которых регулируются оспоренным нормативным правовым актом (адресатов нормативного правового акта). Невозможно отрицать и то, что решение суда по делу об оспаривании нормативного правового акта явно затрагивает права и обязанности таких лиц. Следовательно, они не могут быть лишены права на обжалование судебного решения по делу об оспаривании нормативного правового акта <34>, однако с соблюдением условий, предусмотренных процессуальным законодательством, в том числе сроков на обжалование. Так, пропущенный процессуальный срок на подачу апелляционной жалобы может быть восстановлен, если жалоба подана не позднее чем через месяц после опубликования обжалуемого судебного решения, что в полной мере обеспечит возможность вступления решения в законную силу и его исполнение.
--------------------------------
<34> Султанов А.Р. О праве заинтересованных лиц на обжалование решения по делу об оспаривании нормативного акта // Вестник гражданского процесса. 2016. N 5. С. 87 - 109.
Распространение законной силы решения суда по делам об оспаривании нормативных актов на неопределенный круг лиц - адресатов оспоренных положений обеспечивается обязанностью суда своевременно и в полном объеме доводить до сведения таких лиц информацию о принятом судебном решении.
В соответствии с п. 2 ч. 4 ст. 215 КАС РФ опубликование решения суда или сообщения о его принятии осуществляется в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения. Если опубликование решения суда или сообщения о его принятии невозможно в установленный срок в связи с определенной периодичностью выпуска официального печатного издания, решение суда должно быть опубликовано по истечении установленного срока в ближайшем номере такого издания. Если официальное печатное издание прекратило свою деятельность, решение суда или сообщение о его принятии публикуется в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица.
Правила об опубликовании судебного решения вызывают сомнения в части установления права суда публиковать решение не в полном объеме, а только в виде сообщения о его принятии. Такой возможностью пользуется, в частности, Верховный Суд РФ, который в Бюллетене Верховного Суда РФ публикует лишь сообщения об отказе в признании нормативного акта недействующим (решения о признании нормативного акта недействующим публикуются в полном объеме). Такой способ опубликования ограничивает право неопределенного круга лиц на обжалование судебного решения, возможности суда по установлению в некоторых случаях тождества заявленных требований и т.п.
Согласно п. 5 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" вопрос о том, что подлежит опубликованию (решение или сообщение о его принятии), разрешается судом с учетом конкретных обстоятельств дела. При этом следует иметь в виду, что в случае, если судебное разбирательство по делу об оспаривании нормативного правового акта осуществлялось в закрытом судебном заседании, опубликованию подлежит сообщение о принятии решения.
В то же время ч. ч. 2, 4 ст. 15 Федерального закона от 22.12.2008 N 262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации" <35> предусматривают, что тексты судебных актов, подлежащие в соответствии с законом опубликованию, размещаются в сети Интернет в полном объеме. При размещении в сети Интернет текстов судебных актов, предусматривающих положения, которые содержат сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну, эти положения исключаются из текстов судебных актов.
--------------------------------
<35> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. I). Ст. 6217.
Таким образом, действие судебного решения по делам об оспаривании нормативного правового акта в пределах его законной силы при опубликовании лишь сообщения о нем в печатном издании должно быть компенсировано опубликованием такого решения в полном объеме в сети Интернет так, чтобы заинтересованные лица, а также и сами суды могли ознакомиться с его содержанием. Только при этом условии могут проявить себя свойства судебного решения, вступившего в законную силу, в том числе исключительность, преюдициальность, неопровержимость.
